Os princípios gerais da organização administrativa - Maria Margarida Kolmer

 

A atual Constituição da República Portuguesa consagra inúmeros princípios fundamentais.  Muitos destes princípios têm grande relevância ao nível do Direito Administrativo uma vez que muitos deles são especificamente direcionados para a Administração Pública. Assim, podemos distinguir duas vertentes dos princípios gerais da organização administrativa.

 Em primeiro lugar, temos os princípios da Administração Pública em sentido orgânico ou subjetivo que permitem delinear a forma como devem decorrer as relações entre os sujeitos administrativos.

Em segundo lugar, apontamos os princípios da Administração Pública em sentido material ou substantivo que estabelecem a forma como deve actuar a Administração Pública no exercício da função administrativa.

Estes princípios gerais da Administração Pública estabelecem, por um lado, o modo como deve decorrer a fiscalização da constitucionalidade, por parte dos tribunais competentes para este efeito, dos atos praticados pela Administração Pública que, sob pena de inconstitucionalidade, devem seguir as regras fundamentais estabelecidas na CRP; Por outro lado, é de referir que estes princípios não têm o intuito de fundamentar o exercício de uma competência regulamentar consagrada na CRP, pelo que é necessário respeitar a densificação dos conceitos associados aos vários princípios como forma de reserva de lei.

Princípios gerais da Administração Pública em sentido orgânico ou subjetivo:

Neste âmbito podemos elencar a existência dos seguintes princípios, a desenvolver posteriormente: Princípio da subsidiariedade; Princípio da descentralização; Princípio da desconcentração; Princípio da unidade; Princípio da participação dos interessados na gestão das estruturas administrativa; Princípio da aproximação dos serviços ás populações; e por fim, Princípio da desburocratização.

Em primeiro lugar, quanto ao princípio da subsidiariedade do Estado: É de referir que aquilo que pode ser feito pelas entidades menores ou mais próximas não deverá ser feito pelas entidades públicas mais elevadas e distantes, mas se as entidades públicas menores não o puderem fazer ou fizerem de forma ineficiente tal deverá ser realizado pelas entidades mais elevadas.

Em segundo lugar, temos o princípio da descentralização do Estado: É necessário que exista uma estrutura estadual caracterizada pela existência de uma pluralidade de entidades que assegurem a realização de determinadas funções de forma a que o Estado não concentre em si todos os poderes. Assim, existem diferentes centros de decisão e de imputação de efeitos jurídicos que garantem também o proteção do princípio da separação de poderes. É neste sentido que é possível fazer a distinção entre as funções políticas, legislativas e a administrativas e o Estado em si. Quer isto dizer que, a descentralização se preocupa com existência de outras pessoas coletivas públicas, para além do Estado, que prossigam também elas interesses públicos. Todavia, a descentralização tem de atender aos preceitos constitucionais pelo que não é possível atribuir a outras entidades competências que sejam do Estado ou de órgãos de soberania, previstas como tal pela CRP. Podemos apontar as autarquias locais como um dos exemplos de descentralização de base territorial constitucionalmente previsto.

Em terceiro lugar, é de referir o princípio da desconcentração: Este princípio aponta para a necessidade de, no seio de cada pessoa coletiva pública, ocorrer a entrega de poderes e competências aos vários órgãos com posições hierárquicas distintas, de forma a que o poder de prosseguir certas atribuições não se concentre apenas nos órgãos de topo.

Em quarto lugar, surge o princípio da unidade: Este princípio limita o pluralismo decorrente do princípio da descentralização de poderes. Tal fica a dever-se ao facto de o Governo ser o órgão superior da Administração Pública e ter responsabilidade política perante a Assembleia da República, o que contribui para que o Governo, no âmbito da sua função administrativa, possa intervir na maioria dos centros de decisão do Estado.

Em quinto lugar, apontamos o princípio da participação dos interessados na gestão das estruturas administrativas: Este princípio reforça a ideia de democracia no Estado português e do modelo organizativo da Administração Pública, permitindo a participação dos cidadãos na escolha de titulares de órgãos eletivos o que consequentemente terá efeitos na organização da Administração Pública.

Em sexto lugar, o princípio da aproximação dos serviços às populações: A Administração Pública distingue-se em Administração central e Administração periférica. Esta última organiza-se num sentido periférico ou local de forma a impedir que os serviços públicos e as decisões que destes emergem estejam distantes daquelas que são as reais necessidades dos cidadãos. Assim, os cidadãos têm um acesso mais fácil aos centros de decisão.

Em sétimo e último lugar, o princípio da a desburocratização: Este princípio visa incrementar a eficácia na resolução de problemas através da simplificação e racionalização das  estruturas deficitárias existentes. Aqui visa-se evitar a duplicação de estruturas organizativas e de procedimentos sobrepostos de forma bem como formalidades inúteis com vista a permitir um melhor fluxo intercomunicativo entre os cidadãos e o Estado.

Em suma, este primeiro grupo de princípios, que caracterizam a Administração Pública em sentido orgânico ou subjectivo demonstram como devem decorrer as relações entre os sujeitos administrativos de forma a garantir uma melhor prossecução dos interesses públicos. Para que tal ocorra, é necessário transformar a Administração Pública num ente organizado e desburocratizado, cujos poderes devem estar desconcentrados pelos vários sujeitos administrativos de forma a conseguir aproximar o máximo possível os serviços ás populações e alcançar uma maior rapidez e eficácia na resolução de problemas.

Princípios gerais da Administração Pública em sentido material ou substantivo

Cabe agora analisar princípios distintos dos anteriormente referidos. Neste plano, são apresentados princípios que devem reger a actuação daAdministração Pública no exercício da sua função administrativas.

Estes princípios, compreendidos entre os artigos 3º e 19º do Código de Procedimento Administrativo, são: Princípio prossecução do interesse público; Princípio da boa administração; Princípio da justiça e da razoabilidade; Princípio da imparcialidade, Princípio da Participação; Princípio da decisão; Princípios aplicáveis à administração eletrónica; Princípio da gratuitidade; Princípio da responsabilidade; Princípio da administração aberta;  Princípio da proteção dos dados pessoais;  Princípio da cooperação leal com a União Europeia; Princípio da legalidade, Princípio da igualdade ; Princípio da proporcionalidade; e por fim, Princípio da boa fé.

Estes princípios são, por um lado,critérios de actuação da Administração Pública e por outro permitem o  controlo da actuação da Administração Pública.

Princípio da Prossecução do Interesse Público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos

Este princípio está consagrado no artigo 4º do Código de Procedimento Administrativo e no artigo 266º nº1 da Constituição da República Portuguesa.

O conceito de “interesse público” é um conceito vago e indeterminado pelo que carece de alguma determinação. Assim, é necessário observar a norma de competência para tentar dela extrair o sentido que o legislador pretendeu dar a esta norma. Desde logo sabemos que o que está aqui em causa é o fim do interesse público em concreto, resultante da lei que a Administração tem de o prosseguir, e não em abstrato. O facto deste conceito ser indeterminado significa que a Administração goza de uma amplos poderes de decisão quanto á estipulação do interesse da sua actuação.

O Professor Diogo Freitas do Amaral procurou definir o conceito de “interesse público” apontando-o como sendo um interesse coletivo e geral de uma determinada comunidade que representa o bem comum.

A Administração só pode prosseguir os interesses públicos definidos por lei no exercício da sua competência que estiver em causa ( a Administração Pública não pode escolher os interesses que pretende seguir visto que estes são constitucionalmente previstos) . Uma actuação administrativa que prossiga interesses privados ou interesses públicos alheios à finalidade normativa do poder exercido é ilegal pelo que gera um vício de invalidade e pode um tribunal anular um destes actos da Administração. O fundamento da anulação não pode ser o facto de o ato administrativo não prosseguir da melhor maneira o interesse público legalmente definido.

 Além deste conceito, o legislador acrescentou ainda os conceitos de “proteção dos direitos e interesses dos cidadãos”. Este é um acréscimo relevante uma vez que significa que se a Administração, no quadro da sua actuação, violar diretamente o interesses dos particulares, está a desrespeitar uma vinculação constitucional e legislativa.

Quanto a este assunto, o Professor Marcelo Rebelo de Sousa afirma que este princípio não tem como objetivo impedir toda e qualquer afectação administrativa das posições jurídicas dos particulares. O Professor refere que “Pode mesmo afirmar-se que , sem agressão de posições jurídicas subjectivas dos particulares, e mesmo dos seus direitos fundamentais, não existe administração pública”. Assim, aquilo que é proibido é a sua violação.

Princípio da boa administração

Este princípio está previsto no artigo 5ª do Código de Procedimento Administrativo e teve a sua primeira consagração em Portugal, enquanto princípio constitucional europeu, por força da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

Para se alcançar uma boa administração é necessário atender a critérios de eficiência, economicidade e celeridade. Quer isto dizer que, com a utilização destes critérios a Administração Pública conseguirá alcançar uma optimização dos meios disponíveis (eficiência); se quando fizer as suas escolhas utilizar os meios mais económicos para alcançar os resultados pretendidos (economicidade); e as suas decisões devem ser tomadas num prazo relativamente curto (celeridade).

 O Professor Vasco Pereira da Silva considera que devemos ler esta norma num sentido amplo, de acordo com a  Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, mas que mesmo assim esta norma deixa muito a desejar quanto ao seu conteúdo.

 Quanto ao nº2 do artigo 5º do Código de Procedimento Administrativo é de referir que esta não é uma norma da atividade administrativa mas sim da organização administrativa.

Princípio da Justiça e da razoabilidade

Este princípio está previsto no artigo 8º do Código de Procedimento Administrativo.

Quanto à justiça, procura-se tratar de forma justa todos aqueles que estabelecerem relações com a Administração Pública, devendo cada um ter aquilo que lhe é devido. A Administração Pública deve procurar garantir a equidade do caso concreto. Assim, não basta que a Administração Pública tenha uma atuação que chegue a uma solução com um conteúdo justo (dimensão material da justiça), é também necessário ter em conta os modos como se decide e verificar se foram cumpridos os procedimentos justos para se obter uma decisão justa (dimensão formal da justiça).  Para tal, é necessário agregar a justiça á imparcialidade, á equidade e á razoabilidade.

Quanto à razoabilidade, é apresentado um critério valorativo que não é estritamente jurídico e que por isso introduz uma dimensão lógica á atuação administrativa através da referência a valores extra-jurídicos e da impossibilidade das decisões administrativas colocarem em causa estes valores de natureza extra-jurídica.

Princípio da imparcialidade

Este princípio está previsto no artigo 9º do Código de Procedimento Administrativo.

A imparcialidade exige isenção e equidistância entre quem decide e o objeto/destinatário da decisão até porque só assim é possível garantir a prossecução do interesse público que deve ser feita sem atender aos interesses particulares de quem decide. A actuação da Administração Pública deve pautar-se por critérios objectivos e não subjectivos, pelo que não deve decidir em situações nas quais os seus órgãos ou agentes tiverem algum interesse na causa, sob pena de ilegalidade. A imparcialidade garante-se através de medidas que passam, por exemplo, pelo órgão que tem interesse na causa se declarar impedido de decidir, para que outro órgão tome a decisão mais adequada e de forma objetiva atendendo a critérios imparciais. Se um órgão não se declarar impedido voluntariamente, pode outro interveniente pedir a sua suspensão.

Este princípio é constituído por duas vertentes, uma positiva e uma negativa. Na vertente positiva a imparcialidade determina parâmetros racionais, objetivos, lógicos e transparentes que devem ser ponderados na tomada da decisão com vista a excluir interesses subjetivos. Na vertente negativa, a imparcialidade corresponde á neutralidade administrativa face aos interesses de particulares que não são tidos em conta, com vista a salvaguardar o interesse público, a independência e a isenção do decisor através de um conjunto de impedimentos, incompatibilidades, escusas e suspeições dos titulares das estruturas administrativas intervenientes.

Princípio da  participação

Este princípio está previsto no artigo 12º do Código de Procedimento Administrativo e no art.267º/1 da Constituição da República Portuguesa.

Os órgãos administrativos e a sua estrutura devem visar a participação dos interessados, tentando sempre que possível ouvir as suas opiniões acerca de medidas que os afetaram indiretamente ou diretamente. Tal como refere o Professor Freitas do Amaral “(…) os cidadãos não devem intervir na vida da Administração apenas através da eleição dos respetivos órgãos”, ou seja, os cidadãos não devem incidir a sua participação apenas num acontecimento, como a eleição de órgãos, mas sim em todas as vertentes da Administração Pública. Neste sentido, o Professor distingue dois pontos de vista: Por um lado, do ponto de vista estrutural, toda a organização deve estar estruturada de modo a que os particulares possam intervir e até tomar medidas nalguns casos; Por outro lado, do ponto de vista funcional extrai-se a “necessidade de colaboração com os particulares” prevista no artigo 11º/1 do Código de Procedimento Administrativo.

Princípio da decisão

Este princípio está previsto no artigo 13º do Código de Procedimento Administrativo.

A Administração Pública tem como uma das suas funções decidir sobre os assuntos que são da sua competência que lhe sejam apresentados. É necessário que haja uma celeridade na actuação da Administração prevista no artigo 5º do Código de Procedimento Administrativo, como abordado anteriormente. Quer isto dizer que a actuação da Administração não deve circunscrever-se apenas a dar uma resposta ao assunto que lhe for colocado, mas também de fazê-lo num prazo razoável. É neste âmbito que se estabelece o prazo máximo de três meses para que a Administração dê uma resposta ao particular, caso tal não se verifique, o particular pode ir a Tribunal exigir que a Administração lhe dê essa resposta como forma de reagir contra as omissões que possam advir das actuações administrativas. Caso hajam razões ponderosas, como dificuldade em decidir a questão, a Administração pode pedir a prorrogação do prazo. Sempre que as questões forem de simples resolução, a Administração deve responder o mais breve que lhe for possível.

Caso se trate de um pedido ao qual Administração já respondeu anteriormente, com os mesmos sujeitos e a mesma causa do pedido/objeto, esta não é obrigada a responder dentro do decorrer do prazo de dois anos. Tal justifica-se pelo facto de que só há dever de decisão quando não há decisão pelo que, uma vez tomada a decisão, o dever de dar resposta ao particular desaparece. Todavia, este dever emerge de novo quando hajam passados dois anos.

Princípio da legalidade

Todos os poderes públicos devem estar subordinados à lei e o principio que sustenta a subordinação jurídica da administração pública é o principio da legalidade. O principio da legalidade decorre dos artigos 2º e 266º/2 CRP e art.3ºCPA.

Este principio sofreu varias alterações desde os tempos do liberalismo até à atualidade.

Na época, surgiu como instrumento contra as ações carregadas de discricionariedade por parte dos monarcas que eram detentores do poder absoluto. Os liberais introduziram  a distinção entre reserva de lei e preferência de lei. A reserva de lei constituía liberdades dos privados face ao Estado enquanto que a preferência de lei significava tudo aquilo em que o Estado estava vinculado à lei de acordo com o seu conteúdo material. Porém, se a lei estabelecesse um conteúdo reduzido, o Estado adquiria a possibilidade de agir livremente. Esta vontade arbitrária da Administração pública deu origem à ideia de discricionariedade.

 A própria Constituição era de alguma forma posta de parte fortalecendo a ideia de que a Administração Pública apenas estaria vinculada ao principio da legalidade e não à ordem jurídica amplamente considerada. O Direito Constitucional só passa a ser reconhecido com a criação dos Tribunais Constitucionais porque até lá era apenas político.

O primeiro alargamento do principio da legalidade surge com a ideia da dupla dependência do Direito Constitucional e do Direito Administrativo, isto é, tal como  Direito Administrativo visava concretizar as opções da Constituição, a Constituição dependia do Direito Administrativo na medida que a Administração Pública deveria cumprir os valores constitucionais.

O segundo alargamento do principio da legalidade passa pela relação entre o Direito Administrativo e o Direito Europeu. O direito fundamental à boa administração, consagrado no art.5ºCPA, teve origem no Direito Europeu que não tendo uma Constituição material tem uma Constituição formal. Outra manifestação da dupla dependência entre o Direito Administrativo e o Direito Europeu passa pelo art.19ºCPA que positiva o “principio da cooperação leal com a União Europeia” estabelecendo que são ilegais os regulamentos que violarem disposições da União Europeia. Porém, o Direito Europeu carece dos Estados para que possam ser cumpridas as suas normas e daí também ser possível retirar a sua dependência face ao Direito Administrativo.

 Atualmente, é totalmente rejeitada a conceção de legalidade do Estado Liberal. A maior diferença que se pode identificar entre os dias de hoje e antigamente é a dimensão deste principio que deixou de ser apenas material e passou a ser uma dimensão global. No Código de Procedimento Administrativo é perfeitamente identificável que o legislador consagrou princípios constitucionais, europeus e globais. Estes princípios amplos vinculam a Administração Pública mesmo que não haja uma lei expressa, limitando o poder discricionário.  O Professor Freitas do Amaral faz um reparo afirmando que todos os atos têm aspetos discricionários e aspetos vinculativos. O Professor Vasco Pereira da Silva concorda e acrescenta que para além dos atos, também os poderes jurídicos podem ter aspetos vinculados e aspetos discricionários.

Porém, hoje em dia já não faz muito sentido distinguir a discricionariedade da vinculação pois o ato administrativo abrange os dois aspetos. Para além disso, o poder discricionário só é controlável quando este se afasta da realidade normativa. São identificáveis, todavia, aspetos que estão sempre vinculados. Tradicionalmente, apontam-se dois tipos de vinculações: 1) vinculação da competência: trata-se da imposição de apenas atuar quando tem competência para tal; 2) vinculação do fim: os poderes legais têm um fim a prosseguir/realizar e não se deve desviar para outro fim nem mesmo quando o outro fim seja de interesse público. Sendo que quando o fim legal é afastado por um motivo de interesse privado o Professor Freitas do Amaral diz tratar-se de corrupção.

Em suma, a Administração Pública deve agir de uma forma contrária aos privados que quando a lei nada estabelece é licito praticar certo facto, a Administração apenas toma decisões licitas quando estas estão explicitas em normas. Deve através das suas atuações previstas em normas prosseguir o interesse público e o bem comum.

Princípio da Igualdade

Consagrado no art.6ºCPA e nos artigos 13º e 266º/2 da Constituição da Republica Portuguesa encontra-se o principio da igualdade. Obriga a que sejam tratadas de igual modo as situações iguais e de forma diferente as que forem diferentes. Proíbe a Administração Pública de atuar de forma discriminatória perante os particulares.

Ao contrário dos particulares, a Administração está completamente vedada de tomar decisões arbitrárias no que toca a escolhas que revelem algum tipo de discriminação, o agir administrativo deve sempre ter em conta este principio na tomada de decisões.

Princípio da Proporcionalidade

O principio da proporcionalidade está consagrado no art.7ºCPA e no art.266º/2 da Constituição da República Portuguesa. Este princípio desdobra-se em três dimensões ou princípios parciais:

1)    a necessidade de uma decisão administrativa:  a necessidade veda a existência de medidas administrativas que não sejam indispensáveis ao interesse público;

2)        adequação dessa decisão: As atuações administrativas não basta serem necessárias também devem ser adequadas e portanto devem ter em conta o objetivo a atingir e caso não sejam adequadas podem estar feridas de ilegalidade.

3)       Equilíbrio na aplicação da norma: a norma aplicada deve ser razoável e respeitar o equilíbrio que deve existir entre as partes envolvidas não podendo afetar de uma forma excessiva os interesses dos particulares. A Administração Pública deve sempre guiar-se pelo interesse público e portanto os particulares e as possíveis desvantagens para estes devem ser tidas em conta quando se toma alguma medida.

Princípio da boa fé

O principio da boa fé encontra consagração no art.10ºCPA. O principio da boa fé, como principio geral de Direito, exige que a atuação da Administração seja de boa fé e traduz-se no respeito pela confiança que estabeleceu com a outra parte.

A Administração deve agir de forma leal, ética e respeitadora dos direitos dos particulares, tentando nunca frustrar a confiança da outra parte. Este principio vincula a Administração Pública quanto aos seus compromissos e promessas nas quais esta não deve de modo algum atuar de modo abusivo perante os cidadãos.

Princípios aplicáveis à administração eletrónica

Os princípios aplicáveis à administração eletrónica constituem um conjunto de princípios de extrema importância para os dias de hoje. Encontram-se no art.14ºCPA apesar da maior parte estar ainda em outros artigos.

A Administração Pública não pode nesta era dispensar o uso de computadores devido à constante mudança do mundo da tecnologia, que obrigará a Administração Pública a acompanhar esta constante evolução.

Princípio da gratuitidade

O art.15ºCPA estabelece o principio da gratuitidade, este principio visa definir que o procedimento administrativo geralmente gratuito, devem haver mecanismos que permitam ajudar os particulares com dificuldades económicas.

Princípio da responsabilidade

O art.16ºCPA, por sua vez, consagra o principio geral de responsabilidade. É um principio que já estava constitucionalmente garantido e constitui um dos “traumas” do Direito Administrativo referidos pelo Professor Vasco Pereira da Silva.

Princípio da administração aberta e  princípio da proteção dos dados pessoais

Nos artigos 17º e 18ºCPA está estabelecido o principio da administração aberta e o principio da proteção dos dados pessoais. Quanto ao primeiro, a sua existência prende-se com a obrigação da Administração esclarecer as informações que tem. Quanto ao segundo, este refere-se à proteção do particular.

Princípio da cooperação leal com a União Europeia

 O art.19ºCPA consagra o principio da cooperação leal com a União Europeia. As diversas administrações públicas europeias devem cooperar devido à lógica da Administração multinível. As autoridades devem fornecer informações e dados que tenham a seu poder estando vinculados a um dever de cooperação.

Maria Margarida Kolmer, nº 61072