O direito à audiência prévia dos interessados no Direito Administrativo | Ana Catarina Valente

O direito à audiência prévia dos interessados no Direito Administrativo

A audiência dos interessados consiste num direito dos particulares, sendo também uma das fases do procedimento administrativo, uma formalidade essencial deste, que corresponde principalmente ao seu terceiro momento, sendo este aquela etapa do procedimento que se segue à fase da iniciativa e de instrução do procedimento, ou até mesmo quando não há instrução. Esta audiência prévia está prevista nomeadamente no artigo 100° do CPA, relativa ao procedimento dos regulamentos, e no artigo 121° e seguintes do CPA. Além do mais, está prevista também no artigo 87°-A do CPTA, relativamente à audiência prévia realizada em tribunais administrativos.

Esta audiência prévia corresponde a uma novidade do Estado de direito democrático e pós-social, na medida em que no Estado liberal, a Administração Pública era essencialmente uma Administração agressiva que, na ótica do professor Otto Mayer, tinha privilégios sob os particulares, podendo decidir por ela própria e, por isso, tinha autotutela e autoridade sobre os privados. Além do mais, é relevante ter em conta que o ato administrativo era visto como um ato executório e definitivo, sendo ele que definia e criava o direito e por esse facto podia ser imposto coativamente contra qualquer particular, na medida em que era visto como um ato central no mundo do direito administrativo, era o ato único e, portanto, todas as decisões da Administração Pública eram atos administrativos. Dada esta perspetiva ato-cêntrica, a ideia de ato polícia que impunha as suas decisões sobre os particulares, o procedimento nem chegava a ser exigido, era uma realidade que ainda estava muito apagada durante o Estado liberal e, desse modo, as decisões finais da Administração Pública eram sempre vistas como superiores ao procedimento. Assim sendo, as decisões eram imediatas, não havia ponderação nem audição das sugestões dos particulares, estes não podiam decidir sobre a Administração Pública, não podiam intervir nem ser ouvidos. Atualmente, tal já não é possível, pois foi com o Estado Social que se começou a pensar no procedimento administrativo como uma realidade autónoma que valia por si própria e, também nesta época, a Administração começou a afirmar-se cada vez mais como uma Administração prestadora e que olhava para as necessidades dos particulares. Assim sendo, com a revisão do CPA em 2015, ficou consagrado no artigo 121° do CPA, atento também ao artigo 267°/5 da CRP sobre as garantias dos particulares, que a audiência prévia é uma formalidade essencial, tem que ser cumprida, pois tal seria violar o princípio democrático e o direito à participação e colaboração dos particulares, nos termos dos artigos 11° e 12° do CPA. 

Posto isto, o artigo 121° do CPA vem nos dizer que os interessados têm o direito de ser ouvidos do procedimento antes da tomada de uma decisão final, devendo ser informados sobre o sentido provável desta, o que significa que numa audiência prévia os interessados devem ser confrontados com um projeto de decisão apresentado pela Administração Pública, uma ideia sobre a decisão final, e os particulares devem se pronunciar sobre tal esboço apresentado pela Administração no sentido de concordarem ou não, ou até mesmo de sugerirem alterações de modo a que a Administração tenha em conta essas recomendações e tome uma decisão que se aproxime daquilo que é expectável por parte dos particulares. 

Quanto à forma da audiência prévia, é o órgão responsável por dirigir o procedimento que vai decidir se a audiência deve ser escrita ou oral e vai notificar os interessados no prazo de 10 dias para que estes se pronunciem, indicando dados sobre o local e as horas nos termos do artigo 122° do CPA. No artigo 100°, esta audiência relativa aos regulamentos tem um prazo mais extenso, na medida em que a notificação pode ser realizada no prazo de 30 dias, mas relativamente à sua forma, também esta audiência pode ser oral ou escrita.

Ainda que a audiência prévia seja uma garantia dos particulares, não se pode esquecer que pode haver sempre dispensa de audiência, sendo esta fundamentada de acordo com os termos do artigo 124° do CPA, casos em que não haverá audiência porque: a decisão é urgente; os interessados solicitaram adiamento mas não encontraram uma nova data; a diligência pode comprometer a execução ou a utilidade da decisão; o número de interessados é muito elevado e por isso teria que se proceder a uma consulta pública nos termos do artigo 101°; etc. Também estes casos estão previstos em relação à audiência dos interessados no procedimento dos regulamentos, disposto no artigo 100°, essencialmente no seu número 3.

A última questão que se deve abordar aqui é a de se saber se, afinal, a preterição da audiência prévia gera uma nulidade ou anulabilidade. Para responder a tal questão, deparamo-nos com várias divergências doutrinárias.

No caso do professor Freitas do Amaral, bem como Rui Machete e Mário Aroso de Almeida, defendem que a audiência prévia quando não for realizada é geradora de mera  nos termos do artigo 163°, pois não consiste num direito fundamental, pelo que produzirá efeitos jurídicos até que os interessados invoquem tal anulabilidade, nos termos do artigo 163°/3 do CPA.

Pelo contrário, defendem as doutrinas do professor Vasco Pereira da Silva, Marcelo Rebelo de Sousa e Sérvulo Correia, que a audiência prévia é um direito fundamental, pois além de resultar do 267°/5 da CRP, resulta também dos artigos 16° e 17° da CRP, sendo classificada como um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias. Dessa forma, a preterição da audiência prévia enquanto direito fundamental gerará nulidade, nos termos do artigo 161°/2 alínea d) do CPA, podendo a nulidade ser invocada a todo tempo por qualquer interessado e declarada pelos tribunais administrativos, não produzindo portanto qualquer efeito, nos termos do artigo 162° do CPA.

Trabalho realizado por:

Ana Catarina Valente

N° 64697

Bibliografia

VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, Almedina 2003

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, 4ª edição, reimpressão, Almedina, 2020

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria Geral do Direito Administrativo, 3º edição, Coimbra: Almedina, 2015