O procedimento administrativo e as posições doutrinárias relativamente a este | Ana Catarina Valente

O procedimento administrativo e as posições doutrinárias relativamente a este

O procedimento administrativo corresponde, nas palavras do professor Diogo Freitas do Amaral, a uma sequência ordenada de atos e formalidades tendentes à execução ou preparação da prática de um ato da Administração Pública, sendo este dividido (com base no Código do Procedimento Administrativo) em seis fases: a fase da iniciativa, a fase da instrução, a fase da audiência prévia, a fase da preparação da decisão, a fase da decisão e a fase complementar da decisão.

Este procedimento administrativo tem funções que se baseiam essencialmente em: esclarecer melhor a vontade da Administração; garantir a racionalização das atuações e decisões da administração de modo a que a Administração conheça a realidade sobre a qual vai atuar e que aproxime os serviços públicos das pessoas; legitimar as decisões administrativas, de modo a que as decisões só possam ser consideradas como positivas e legais se houver o cumprimento do procedimento; coser e conciliar interesses públicos e privados que possam ser contraditórios e antagónicos, de modo a garantir que haja um equilíbrio nas decisões e atuações administrativas; tutelar os direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos e legítimos dos particulares; e garantir a participação e audição dos particulares, na medida em que estes possam se pronunciar e assegurar que a decisão seja ponderada e não imediata, tendo em conta a opinião dos particulares.

É de relembrar, porém, que estas funções do procedimento administrativo nem sempre foram vistas desta forma. É preciso ter em conta a evolução das conceções quanto ao procedimento administrativo, considerando que este nem sempre foi uma realidade autónoma como é atualmente.

Foi no Estado Pós-Social que surgiu a descoberta do procedimento administrativo que pôs fim à ideia vigente no Estado Liberal de que o ato administrativo era o ato único e central do Direito Administrativo e que a decisão era mais importante do que o próprio procedimento. Foi nesta altura que se começou a dar atenção ao modo como se chegava à decisão e à explicação da mesma e não apenas à decisão em si e o seu mérito. Foi com o procedimento que se conseguiu chegar a explicações dos atos, regulamentos ou contratos administrativos.

A primeira conceção corresponde a uma conceção substancialista e negacionista, defendida por Laferriére, Maurice Hauriou e Bonnard, onde se defendia, por outras palavras, que o procedimento não servia para nada, não tinha qualquer importância nem relevância jurídica, pois só o ato administrativo e a decisão final é que importavam, só o resultado é que era levado em conta e se este fosse um bom resultado, não era necessário olhar para o procedimento e modo como se chegou a este.

Laferriére confundia, ainda, o procedimento administrativo com a forma do administrativo, defendendo que a preterição do procedimento geraria um mero vício de forma do ato administrativo, ideia esta que o professor Vasco Pereira da Silva critica, pois tal seria desvalorizar o procedimento considerando-o uma simples forma e também seria desvalorizar a forma do ato administrativo, sendo que esta forma corresponde ao modo como o ato administrativo se apresenta.

A segunda conceção, defendida essencialmente por Merkl, Kelsen e Marcello Caetano, corresponde à conceção monista, positivista ou processualista, onde é defendido que o procedimento administrativo é o mesmo que o processo judicial e que a função jurisdicional e administrativa são semelhantes, estando na mesma hierarquia da pirâmide da ordem jurídica administrativa. Tal é confundir, então, o procedimento com o processo, o ato administrativo com a sentença e a Administração com a Justiça, justificando que no Estado Liberal as decisões da Administração Pública não pudessem ter um controlo jurisdicional, o que corresponde a um grande erro, no visão do professor Vasco Pereira da Silva. Atualmente, já não é possível confundir estas duas funções, especialmente porque na Constituição da República Portuguesa está estabelecida a separação entre estas funções, sendo que o processo corresponde à função jurisdicional, à emissão de sentenças e diz respeito aos tribunais, enquanto que o procedimento corresponde à função administrativa, à emissão de decisões e atos e diz respeito à Administração Pública.

A terceira conceção, que foi o marco para a conceção atual, corresponde à conceção dos anos 70, preconizada por Aldo Sandulli que atentou para a necessidade de autonomizar o procedimento administrativo enquanto realidade autónoma com regras próprias, valendo por si própria. Foi este conceção que inspirou doutrina como a de Bettermann, Wahl e Badura, que defenderam a necessidade de existir um Código de Procedimento Administrativo. Foi graças a esta conceção que nasceu, em 1991, o primeiro Código do Procedimento Administrativo em Portugal que no seu primeiro artigo contém a noção idêntica à de Sandulli, que, contudo, é uma noção que já fora ultrapassada, segundo Vasco Pereira da Silva.

Desta forma, hoje o procedimento administrativo tem a mesma importância que o ato administrativo, que deixou de ser a figura central do Direito Administrativo. A decisão já não é “absoluta”, nem autónoma do procedimento administrativo, pelo que, atualmente a doutrina maioritária defende que o procedimento deve ser sempre cumprido para que seja tomada uma boa decisão, sob pena de esta ser ilegal se o procedimento não for levado em conta e poder-se recorrer ao tribunal, nos termos do 184° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo.

Trabalho realizado por:

Ana Catarina Valente

N° 64697 

Bibliografia 

VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, Almedina 2003

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, 4ª edição, reimpressão, Almedina, 2020