O ato Administrativo

 

O ato Administrativo:


No presente trabalho irei expor a evolução história do ato administrativo, nomeadamente durante os períodos do Estado Liberal, Social e Pós Social fazendo uma distinção da primeira metade do século XX e os anos 60 e 70 do mesmo século. Assim, terei como objectivo principal entender a evolução das formas de actuação da Administração de forma a facilitar a sua concretização actual.


O Estado Liberal:


Na lógica do Estado Liberal, o paradigma da Administração agressiva que actuava através de actos administrativos , era acompanhado pelo ato polícia, base do ato Administrativo. O professor Vasco Pereira da Silva expõe a doutrina de três autores de Direito Administrativo, Otto Mayer  (alemão) , Maurice Hauriou (Francês) e o Marcello Caetano.


Otto Mayer, positivista, concebia o Ato como uma forma de encontrar o Direito a aplicar ao cidadão no caso concreto. Tratava-se de uma esfera partilhada da Administração  e da Justiça. Assim sendo, a sua função ou objectivo era a busca pelo direito. Havia no entanto outra característica para este autor, nomeadamente sua a execução coactiva que se concretizava pela possibilidade de ser imposto ao particular.


Do mesmo modo, Maurice Hauriou , também positivista mas sociológico , comparava o ato administrativo a uma outra realidade, agora já não a justiça e as respectivas sentenças , mas sim ao negócio jurídico. Este autor defendia que os atos administrativos se traduziam em privilégios exorbitantes da Administração que se desdobravam em duas realidades. Por um lado o privilégio decisório (por ser a Administração quem decide) e um privilégio executório (traduzido na capacidade de realização coactiva do ato). Segundo o Prof. Vasco Pereira d Silva, trata-se apenas de uma forma diferente de observar o mesmo conceito.


Na mesma direção dos autores referidos encontramos o Prof. Marcello Caetano e o Prof. Freitas do Amaral com a concepção de acto administrativo definitivo executório. Duas características consideradas essenciais. A sua definitividade teria de ser vista de 3 formas, sendo esta material, vertical ou horizontal . Em primeiro lugar, a materialidade do ato advinha do facto desse definir o Direito, em segundo lugar , a verticalidade concretizar-se-ia pelo acto ser praticado pela mais alta autoridade em determinada matéria, e finalmente, em terceiro lugar, era definitivo horizontalmente porque era resultado de um processo que acabaria por se tornar irrelevante pela sua importância ser ultrapassada aquando da decisão final. A esta definição de ato também correspondia a ideia de executoriedade, ou seja, de susceptibilidade de execução coactiva. Estas características eram tão relevantes que ficaram consagradas na Constituição e só desapareceram em 1989. Após a revolução de 74 as referência a este tipo de acto foram desaparecendo mas a última referência ao acto administrativo executório apenas se verificou em 2004 com a Reforma do Contencioso Administrativo. Estas características do acto não se adequam à nossa realidade na medida em que não é a Administração que define o Direito mas sim o juiz. O que a Administração faz é utilizar o Direito para satisfazer necessidades , portanto , não se adequa à ideia de Administração criadora

Direito. Não há uma noção definitória nos actos Administrativos modernos. Do mesmo modo, também nos nossos dias não é a autoridade máxima administrativo que toma todas as decisões e pratica todos os actos. O que acontece é precisamente o contrário. A descentralização da administração leva a multiplicação de elementos decisórios em todo o território e por toda a actuação administrativa e cada um desse elementos, pratica actos que produzem efeitos . Portanto, não é preciso esperar pela decisão do Governo. Um acto praticado com qualquer entidade com competência produz imediatamente feitos jurídicos, não existe nenhuma definitividade vertical. Quanto á definitividade horizontal , o que se passa hoje é que os procedimentos há numerosos actos administrativos que são juridicamente relevantes e portanto não interessa apenas a decisão final, interessam todas as decisões tmadas no decurso do procedimento.


Não estamos, assim, perante nenhuma das características da tripla definitividade. O acto administrativo hoje não tem nada de executório. Os poderes de execução prévia não são uma característica da Administração, é uma realidade que pode existir ou não. Os actos favoráveis , todos os actos declaratórios não são susceptíveis de execução contra a vontade da Administração. Logo, não existe executoriedade nos actos favoráveis, que constituem a maioria dos actos da Administração e casos há até , que a execução força é proibida pela lei.


Estado Social:


O Estado Social trouxe consigo o acto favorável , que atribui vantagens ao particular e que não cabia na ideia de acto do Estado Liberal. O acto executório e de polícia era o acto que punha em causa os direitos dos particulares , e a realidade do ato favorável é uma realidade que marca o aparecimento do Estado Social, quando a Administração prestadora presta bens  e serviços e o faz , através de actos administrativos.


Estado pós social:


 No estado pós social apareceu uma nova transformação do acto administrativo , porque no quadro das relações multilaterais , os actos administrativos passam a ter eficácia múltipla . Esta característica começa a ser estudada na Alemanha nos anos 70 e 80 , na qual se chega a conclusão que se trata de um acto com eficácia perante terceiros . No entanto, a verdade é que esses “terceiros” não são verdadeiramente terceiros pois são sujeitos da relação jurídica multilateral e , portanto, o que está em causa é um acto com eficácia múltipla , que constituem a maioria dos actos atuais que produzem efeitos em relação a uma multiplicidade de destinatários. É necessário , por consequência, adoptar um conceito de acto que sirva todas as realidades e explique todos os actos. Como o Prof. Vasco Pereira da Silva refere, é o desafio do direito Administrativo português , o de adoptar uma concepção de ato administrativo que seja suficientemente ampla para abranger os actos da administração de polícia , da Administração prestadora e da Administração infra-estrutural.


O CPA define acto administrativo no artigo 148º , adoptando uma definição ampla e aberta capaz de resolver os problemas actuais do acto administrativo. Não significa que não haja discussão doutrinária acerca da interpretação deste artigo contrapondo  uma ideia de interpretação mais restritiva consagrado um ideia de ato regulador e a posição daqueles que , tal como o Prof. Vasco Pereira da Silva , entendem que o que está consagrado ´uma noção ampla e aberta de acto administrativo.


Apesar de considerar adequada a definição dada pelo artigo 148º nomeadamente por nela poderem caber todos os actos administrativos atuais , não deixa de considerar necessário rever um aspecto importante. O  elemento “decisão” que é utilizado pelo Prof. Freitas do Amaral para defender a concepção de ato restritivo e ainda o elemento “externo” adicionado pela reforma de 2015.


O  Prof. Freitas do Amaral defende que , ao adicionar a palavra decisão à definição de acto administrativo , implica a comparação do acto administrativo com as decisões judiciais. Assim, tal comparação implicaria que o acto administrativo definisse o Direito aplicável ao particular no caso concreto. Na óptica do Prof. Vasco Pereira da Silva este raciocínio não é adequado na medida em que para o exercício de todos os poderes públicos há decisões , sendo estas políticas, judiciais ou da Administração.  O termo decisão utilizado pelo legislador é num sentido amplo e neutro, logo, o acto administrativo não pode ser apenas um acto regulador , tem de ter um carácter mais amplo. Após defender a ideia de acto definitivo e executório tal como alguma doutrina, em especial de Coimbra, o Prof. Freitas do Amaral “escolhe” esta definição de ato regulador mas que não parece ser exigida pelo próprio artigo 148º . Juntamente com a ideia de acto regulador estaria a criação de efeitos jurídicos novo só que nem sequer se verifica sempre a existência de efeitos novos, muitas vezes podem ser meros reflexos da legislação , sem de ter de haver um carácter inovador, nenhum efeito regulador . É com base neste pensamento que o Prof. Vasco Pereira da Silva refuta esta concepção de acto regulador .


Assim, tal como o professor Vasco Pereira da Silva, a ideia que melhor caracteriza o acto administrativo actualmente, deve entender-se o artigo 148º como uma noção ampla e permita abranger os diferentes modos de actuação da Administração que , tal como sabemos, se têm multiplicado e diversificado.


Natureza Jurídica:


Em relação à natureza jurídica do acto administrativo, o Prof. Freitas do Amaral expõe diferentes opiniões. Em primeiro lugar, há quem reconduza o acto administrativo ao negócio jurídico e que , por isso, deve ser visto como um género “especial” , nomeadamente o negócio jurídico público. Para outros, o acto administrativo assemelha-se à decisão judicial , embora não sendo igual , encontra-se no mesmo escalão e tem funções semelhantes. Finalmente, para uma terceira corrente, o acto administrativo não se reconduz nem ao negócio jurídico nem À sentença judicial, por muitas parecenças que eventualmente possa ter. Neste caso, ele deve ser entendido como tendo uma natureza própria e sui generis, enquanto acto unilateral de autoridade pública ao serviço a função administrativa.


Para o Professor, o regime do acto administrativo quer consagrado na lei quer
construído pela jurisprudência, não pode ser reconduzido ao negócio jurídico porque este serve sobretudo o direito privado , a ideia de autonomia privada como meio de alcançar interesses pessoais . Ora. O acto administrativo serve , por sua vez,  o direito Administrativo, o interesse colectivo e a vontade normativa, a lei , sendo que está “bloqueado” ao bloco de legalidade, a que a lei lhe permite ou não fazer.


Assim como não podemos reconduzir o acto ao negócio jurídico, parece também não ser inteiramente possível reconduzi-lo á sentença judicial. Apesar de ambos resultarem de decisões da autoridade pública e que tendem a produzir efeitos na relação entre a entidade e o particular , ou seja, sobre situações individuais e concretas , a verdade é que a sentença tem por fim a justiça de uma situação específica. Ela é a encarnação do poder judicial , a sua representação e existe de forma a tutelar interesses em conflito, a resolver conflitos , a ditar a verdade mais correta para uma determinada situação. O acto administrativo , por sua vez, prossegue  o interesse público, traduz a função administrativa e visa atingir o interesse público. O acto nasce de uma atribuição de competência à Administração visa satisfazer o interesse geral e é mutável.


Em suma, o acto administrativo não pode ser reconduzido a nenhuma das figuras apresentadas apesar de eventualmente podermos encontrar semelhanças  em aspectos particulares. A verdade é que o acto administrativo tem uma natureza especial, sui generis, específica que resulta da própria construção jurisprudencial e legal do seu regime e quemuitas vezes é influenciado por outras figuras, quer pelo negócio jurídico em situações predominantemente discricionárias, quer pela sentença em situações predominantemwnte vinculadas.








Nome-Dalton Cassandra dos Santos Neto
Numero-61322
Subturma 17