O Ato Administrativo e respetiva Execução Coativa - Carolina Carvalho

 O Ato Administrativo e respetiva Execução Coativa

Carolina de Melo Carvalho, ST17 nº 64647

1. Introdução

À data de 1991, ocorreu um momento deveras importante para o Direito Administrativo: a aprovação do Código de Procedimento Administrativo, com base num projeto elaborado por uma Comissão à qual presidia Freitas do Amaral. 

Ocorreram algumas revisões em 1996, mas a mais controversa foi a de 2015 que teve a iniciativa de revisão pelo Governo, aprovada pelo Decreto-Lei do Governo nº4/2015 de 7 de janeiro. Esta revisão introduziu ''inovações substanciais e mesmo diversas ruturas que, na prática, acabaram por gerar um Código novo'', segundo Carlos Blanco de Morais. 

Uma das matérias mais controversas dessa revisão é referente ao privilégio de execução prévia ou de autotutela administrativa, caracterizada pelo uso da força por parte da Administração, tendo como objetivo o cumprimento de deveres que não terão sido cumpridos de forma voluntária pelos particulares. 

2. A execução: a sua evolução no CPA e doutrina

O CPA de 1991 previa, no seu artigo 149º/2, que as decisões administrativas passavam a ser executórias por si só, ou seja, podendo ser impostas coercivamente pela administração aos particulares sem ser necessário acesso aos meios judiciais. Assim, a execução coerciva passava a ser legítima em todos os casos em que existia um ato administrativo executório, mesmo que não estivesse previsto em qualquer outro texto legal; no entanto, a forma e termos de execução teriam de ir de encontro ao legalmente previsto. 

    - Guerreiro da Fonseca diz que estamos perante uma heterotutela ao invés de uma        autotutela, visto que cabe, em primeira instância, aos tribunais a definição do direito à        situação concreta e aplicação do mesmo, tendo em conta o princípio da separação de                poderes (princípio máximo de um Estado de Direito democrático) previsto no artigo 111º        CRP. Deste modo, poderíamos estar perante uma inconstitucionalidade.

    - Vasco Pereira da Silva acolhe esta posição, defendendo que o ato administrativo não é    nem pode ser uma manifestação de um poder que se limita a agredir de forma egoísta e            unilateral os direitos dos particulares. Assim, a execução coerciva administrativa só seria        legítima em matéria de polícia administrativa ou em casos que a lei o autorizasse                    expressamente. 

    - Freitas do Amaral não considera a existência de uma inconstitucionalidade, considerando ainda esta ideia como essencial para a prossecução eficiente e célere do interesse público,        que com outra solução ficaria refém dos interesses privados, além de provocar uma certa        morosidade na Justiça Administrativa. 

Com a revisão de 2015, esta matéria sofreu, de novo, divergências doutrinárias entre os variados administrativistas portugueses, visto que o preâmbulo prometia uma inovação: a consagração do princípio da execução coerciva nos casos expressamente previstos na lei ou em situações de urgente necessidade pública mas devidamente fundamentada - artigo 176º CPA.

    - Vasco Pereira da Silva salienta que, neste tema, a Administração vê o seu poder discricionário limitado, já que, pelo 183º CPA, a Administração terá de recorrer ao poder judicial para obter legitimidade para essa atuação. 

É apresentado um diploma legal que iria definir os casos, formas e termos em que a Administração poderia atuar de forma coerciva para execução de um ato administrativo: artigo 8º/2 do Decreto-Lei nº4/2015 de 7 de janeiro. Segundo Aroso de Almeida, esta opção expressa o princípio da legalidade, conjugado com a necessidade de resposta a situações urgentes de necessidade pública, acabando por elogiar a evolução administrativa (baseada no ordenamento francês), passando a definir pressupostos de atuação que seria de acordo com o princípio fundamental de toda a Atividade Administrativa - princípio da legalidade - previsto no artigo 3º CPA. 

É com esta reforma de 2015 que a posição de Vasco Pereira da Silva fica completamente concretizada - o particular deixa de ser visto como um mero administrado para passar a ser visto como um verdadeiro particular, sujeito de direitos, colocado numa ''situação para igual com a Administração''. Esta ideia acaba por desvirtuar a relação vertical que existe entre os administrados e a Administração Pública, encarregue de prosseguir o fim último do interesse público, que se sobrepõe aos interesses particulares. 

Como dito anteriormente, esta nova revisão fez surgir alguma controvérsia dentro da doutrina: Paulo Otero coloca em causa a conformidade constitucional da aplicação do regime transitório. O novo regime está sujeito a uma lei, a ser publicada no prazo de sessenta dias, de forma a definir os parâmetros de aplicação - passados vários anos, a lei ainda não foi criada. Como se esse problema já não fosse suficiente, durante a pendência deste regime, não existe legitimidade de atuação da Administração, uma vez que a mesma é regida pelo princípio da legalidade. Sendo que não existe nenhuma norma de competência, todos os atos praticados incorrem no vício de usurpação de poderes, o que conduz à nulidade do ato. 

    A usurpação de poderes consiste na prática de um órgão da Administração de ato que             decide uma questão que é da competência dos outros poderes do Estado (neste caso, o            poder judicial) - Acórdão do Processo 0391/11.3BEPRT de 27/01/2017.

A Administração não pode ficar refém da boa vontade do legislador e, por isso, é necessário encontrar um caminho alternativo - Paulo Otero apresenta essa alternativa. Torna-se necessário proceder a uma repristinação de um regime anterior que foi integralmente revogado, suspendendo-se, desta forma, uma das maiores autoproclamadas inovações administrativas do CPA em vigor. 

3. Conclusão

Concluo criticando o legislador que permanece, ao fim de severos anos, em plena inação perante uma questão crucial da atividade administrativa. Neste período de tempo, vários terão sidos os particulares lesados por esta inatividade inexplicável do legislador, podendo originar uma responsabilidade do Estado por omissão legislativa, segundo Aroso de Almeida e Fausto de Quadros.