Caso 6 - Leonor Leite da Silva e Luísa Braz Teixeira

 

1. Pedido de Legalização

O caso que nos é apresentado no enunciado começa com um pedido de legalizaçao de uma moradia por parte de Eduardo Boavida, nos anos 90. 

Este pedido dá início a um procedimento administrativo, isto é, a uma sequência juridicamente ordenada de atos e formalidades tendentes à preparação e exteriorização da prática de um ato da Administração ou à sua execução, ato este que seria a legalização do imóvel.

Podemos dividir o processo administrativo em diversas fases, adotando a posição do professor Diogo Freitas do Amaral, sustenta-se a existência de seis fases: a fase inicial, a fase da instrução, a fase da audiência dos interessados, a fase de preparação da decisão, fase de decisão e a fase complementar. Assim sendo, temos que o pedido de legalização se insere na fase inicial, por iniciativa privada, ou seja, a requerimento de um particular interessado, nos termos dos art. 53 e 68/1 do CPA.

Por sua vez, este pedido é dirigido à Câmara Municipal de Mafra. A Câmara Municial de Mafra é uma autarquia local (art. 236/1 da CRP), ou seja, uma pessoa colectiva territorial dotada de órgãos representativos, que visa a prossecução de interesses próprios das populações respetivas (art. 235/2 da CRP), pelo que se insere na administração autónoma de tipo territorial. Consequentemente, conforme estipulado na alínea b), do nº4, do art. 2º do CPA, esta pessoa coletiva deve guiar a sua atuação em harmonia com os princípios gerais e procedimentos consagrados no Código mencionado. Ao abrigo do art. 23/2, al. n) da Lei 75/2013 sobre as autarquias locais e o estatuto das entidades intermunicipais, os municípios têm competências na área de ordenamento do território e urbanismo.

2. Inspeção

Face a este pedido, é realizada uma inspeção pelo Departamento de Urbanismo da Câmara. 

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Esta inspeção, que é um mecanismo de prova regulado no art. 117 do CPA, insere-se na  fase da instrução, que se destina a averiguar os factos que interessem à decisão final (arts. 115º a 120º CPA) e que se rege pelo princípio do inquisitório, isto é, fase em que a administração pública, sem a dependência da vontade dos interessados, requer factos e esclarecimentos que mais facilmente levem à tomada da melhor decisão (artigo 58ºCPA). 

Relativamente ao Departamento, o muncípio, obedecendo a uma estrura hierarquizada (art. 9/1b do DL 305/2009, de 23 de Outubro, sobre a organização dos serviços das autarquias locais), organiza-se em unidades orgâicas nuclerares e flexíveis. A estrutura nuclerar do serviço é composta por direções ou por departamentos municipais como o departamento do Urbanismo, que são fixos, nos termos do art. 10/2 do mesmo DL.

3. Parecer

(operação material, ato intermédio que visa auxiliar o titular da competência decisória)

Também a Agência Portuguesa do Ambiente emite um parecer, em cumprimento com a lei vigente. 

Os pareceres são atos que contêm uma opinião expressa por peritos especialistas em determinados ramos do conhecimento técnico-científico, proveniente de outros órgãos colegiais consultivos.

Este parecer, sendo exigido por lei, é obrigatório nos termos do art. 91/1 do CPA, e não, havendo qualquer tipo de informação nesse sentido, presume-se que é, também, não vinculativo, tendo em conta o n.º2 do art. 91.

4. Decisão de 1990

4.1 Inscrição no registo predial

Com base no parecer e na inspeção, o Presidente da Câmara emite uma decisão e nega o pedido de legalização. Saltando a fase da audiência dos intressados, passando logo para a fase da preparação da decisão e da decisão, que põe fim ao procedimento administrativo (93º CPA).

O presidente da câmara, encabeçando a titularidade de um cargo administrativo, submete-se aos princípios gerais da atividade administrativa, de acordo com os quais tem de desenvolver a sua atividade, em virtude do próprio princípio da legalidade (art.3º/ nº1 CPA). 

A moradia, apesar de estar construída, não aparece inscrita no registo predial. Portanto, será uma construção ilegal. Por sua vez, a sua inscrição no resgisto predial, ao abrigo do art. 7/1 do Codigo do Registo Predial, criaria a presunção de que a casa existe e de que pertence a Eduardo Boavida. 

Assim sendo, é o Presidente da Câmara competente para proceder aos registos prediais do patrimonio imobiliario do município bem como aos registos de qualquer outra natureza, competencia essa que detem nos termos do art. 35/nº2/al. i)  da lei 75/2013.

4.2 Audiência dos Interessados

Contudo, não houve qualquer reunião prévia ou discussão com o interessado Eduardo. Ora, tendo em conta que a A administração pública, tendo o dever de agir no interesse público, com o fim de proteger os direitos e interesses dos cidadãos (art.4º CPA), encontra-se, deste modo, a violar os princípios da colaboração com os particulares (art. 11º), mas especialmente o princípio da participação, que, conforme o art. 12º do CPA, obriga a que a administração assegure a participação do particular em decisões que lhe digam respeito, direito esse que se concretiza, nomeadamente, através de uma audição prévia que não ocorreu.

O nº1 do art 124º elenca uma série de razões que excluem a necessidade de audiência prévia do particular. 

Independentemente disso, a administração teria o dever de fundamentar a decisão final (argumentos para ter decidido no sentido da recusa do pedido de legalização da moradia), segundo o nº4 do art 100º do CPA e de justificar a falta de audiência prévia, nos termos do nº 2 do art. 124º.

O direito de audiência prévia encontra-se previsto no art. 121º, podendo este ser concebido enquanto direito fundamental do particular, uma vez que o art 16º/1 da crp constitui uma cláusula aberta de direitos fundamentais. De facto, decorre do estado de direito democratico um direito a ouvir o particular antes de proferir uma decisão que colida com a sua esfera jurídica. 

Não se verificando nenhuma das causas elencadas no nº1 do art. 124 que poderiam excluir a necessidade de audiência prévia do particular, nem existindo, à partida, tendo em conta os dados que nos são dados no enunciado, nada no ofício que justifique a não realização da audiência, teríamos que o ofício enviado seria ilegal.

4.3 Ilegalidade 

A ilegalidade surge quando um determinado ato administrativo é contrário à lei.

As formas de ilegalidade dos atos administrativos são conhecidas por vícios do ato administrativo. As ilegalidades, podem ser de natureza orgânica, formal, ou material. Os vícios da vontade são três: erro, coação e dolo. Tradicionalmente eram considerados como ilegalidades, sendo associados à violação da lei. No entanto, na opinião do professor Freitas do Amaral, se um órgão administrativo se engana quanto aos fatos com base nos quais pratica o ato administrativo, estando em erro ou sendo forçado a fazê-lo, não se pode afirmar que haja violação da lei.

Neste caso, estaríamos perante um caso de ilegalidade formal por preterição das formalidades anteriores à prática do ato, ou seja, por falta de audiência prévia, pelo que seria anulável nos termos do art. 163/1 do CPA.

A anulabilidade, consagrada no art. 163 do CPA, considerada a invalidade menos grave, dita que são eficazes os atos administrativos até serem anulados, apresentando uma presunção de legalidade dos atos administrativos

A anulabilidade é sanável por decurso de tempo, por ratificação, conversão, ou reforma e, enquanto nao forem anulados, são obrigatórios para os funcionários, e para os particulares.  De acordo com o artigo 58º 1 do CPTA, deixam de poder ser impugnados ao fim de 1 ano.

5. Abertura do período de comprovação

5.1 Legitimidade dos herdeiros

Com a abertura recente de um período de comprovação da propriedade de imoveis na orla costeira, os herdeiros de Eduardo Boavida dirigem-se à Agência Portuguesa do Ambiente. Enquanto herdeiros de Eduardo, são potenciais proprietários do imóvel ilegal e, por isso, são interessados no processo de legalização do mesmo, pelo que, consequentemente, lhes podemos atribuir legitimidade para, ao abrigo do art. 53 do CPA, inciarem o processo administrativo de de legalização do imóvel.

5.2 Legitimidade da Agência 

A  agência portuguesa do ambiente, contudo, não é o órgão correto para os herdeiros se dirigirem, uma vez que, como foi determinado, o órgão competente para legalizar o imóvel é a Câmara Municipal, a agência do ambiente limitou-se a dar um parecer.

Além do mais, entre as atribuições mencionadas no art. 3º da Lei Organica da Agência Portuguesa do Ambiente, I. P. (DL 57/2012 de 12 de março), não está a competência de comprovação de propriedade. Por sua vez, decorre do princípio da legalidade, consagrado no art. 3/1 do CPA que a Administração apenas pode agir dentro dos poderes que lhe são confiados, preceito que aplica a este instituto público por força do art. 6/2a) da LQIP.

Uma vez que é referido no enunciado a possibilidade da agência aceitar prova de propriedade, podemos admitir que nos encontramos perante um caso de delegação de poderes, ao abrigo do art. 44/1, parte final, ainda que esta delegação seja indevida pelas razões mencionadas supra.

A delegação de poderes é um ato pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratique atos administrativos sobre a mesma matéria.

As condições que a ordem jurídica exige para que haja delegação de poderes são: a existência de uma lei de habilitação, ou seja, de uma lei que preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes; a existência de um delegante e de um delegado; e o ato de delegação, isto é, a prática do ato propriamente dito. Neste caso, faltam

5.3 Decisão da Agência 

A Agência inforna-os que apenas aceita a prova da propriedade, quando aquela não tenha sido alvo de uma decisão desfavorável, por parte da Câmara Municipal competente, por sua vez, a propriedade já foi alvo de decisao desfavorável em 1990.

6. Conselho do Advogado

Assim, os herdeiros consultam um advogado que os aconselha a invocar a ilegalidade do despacho com base na ausência de uma conferência procedimental 

A conferência procedimental é uma forma de exercício conjunto de competências administrativas, prevista nos artigos 77.º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo, cujo objetivo é promover a eficiência, a economicidade e a celeridade da atividade administrativa. 

As conferências procedimentais relativas a vários procedimentos conexos ou a um único procedimento complexo, em que há lugar à tomada de diferentes decisões por diferentes órgãos, podem assumir uma das seguintes modalidades:

a) Conferência deliberativa, destinada ao exercício conjunto das competências decisórias dos órgãos participantes através de um único ato de conteúdo complexo, que substitui a prática, por cada um deles, de atos administrativos autónomos;

b) Conferência de coordenação, destinada ao exercício individualizado, mas simultâneo, das competências dos órgãos participantes, através da prática, por cada um deles, de atos administrativos autónomos.

Não parece fazer sentido uma conferência procedimental, dado que estamos perante uma decisão que deve ser tomada por um único órgão: a Câmara Municipal, pois a Agência do Ambiente não tem sequer habilitação para proceder à decisão em causa, não fazendo sentido, então, falar da falta de uma conferência procedimental.

De qualquer modo, se fosse exigível uma conferência procedimental, por via de previsão específica em lei, regulamento ou contrato interadministrativo (art. 78/1 do CPA), a não ocorrência da mesma traduzir-se-ia numa invalidade, mais especificamente, na anulabilidade, nos termos do art. 163/1 do CPA. De referir, ainda, a respeito da anulabilidade, que esta está sujeita a um prazo de 5 anos 

Alunas:

- Leonor Leite da Silva (64810) - Luísa Braz Teixeira (64486)