Caso 11, Francisca Lourenço e Matilde Proença Luiz

 

A resolução do presente caso apresenta-nos essencialmente dois assuntos de natureza diferente que consideramos importantes desenvolver. Por um lado, a automatização administrativa eletrónica, e por outro lado, a anulação de um ato administrativo com base num erro-vicio. Sem prejuízo de abordagem a outros conteúdos lecionados.

Sucede que o ISS, Instituto da Segurança Social, na sequência de uma tempestade muito violenta – um facto natural - seguida de um corte de energia colapsa e emite milhares de ordens de pagamento de subsídios de desemprego e de invalidez que não eram legalmente devidos.

Nota-se aqui um ato administrativo - dentro dos mesmo incluem-se os regulamentos administrativos (art.º 135 do CPA), os atos administrativos (art.º 148 e ss. do CPA) e os contratos de administração (art.º 200 e ss.) - que foi feito com base num facto natural, não sendo este imputável ao órgão que o emitiu, por não ter sido emitido segundo a sua vontade.

Sobre o mesmo, o senhor Professor Paulo Otero defende a teoria da causa da atuação Administração Pública, desenvolvendo que toda a atuação da Administração Pública tem de ser uma atuação causal, ou seja, que a causa é um elemento essencial.

Consideramos, ainda, que a emissão de ordens de pagamento e subsídios não se baseou somente num facto natural, mas também num facto resultante da automatização administrativa eletrónica, que veio a ser consagrada nesta nova reforma do CPA, de 2015.

Existem não só no CPA duas normas essencialmente sobre a mesma, art.º 14 e art.º 61 e ss., como também num Decreto-Lei, o Decreto 384/77, de 12 de setembro, que contém disposições relativas à contratação de material e de serviços de informática para o setor público administrativo.

Segundo os mesmos, é importante referir que o ato administrativo, sendo um ato voluntário, pode ter um efeito jurídico associado criado por um facto natural, não tendo de suceder somente por uma ação voluntária de um ser humano.

O que acontece no Direito Administrativo é que tendemos a agir como se os únicos factos relevantes fossem factos voluntários, como considera o senhor professor Vasco Pereira da Silva quando refere a ficção do ato administrativo.

Ocorre que, na verdade, factos reais e naturais também fazem parte do Direito Administrativo, sendo no caso dos factos naturais e dos vários que encontramos no caso que estes são fenómenos naturais que condicionam de facto a ação humana, podendo segundo os mesmos surgir atuações não pretendidas pela Administração.

Entendendo, segundo o mesmo, que algumas das várias questões que aparecem no caso procedem com sede numa automatização, cuja dispensa a ação humana. Importa, pois, saber se a automatização é ou não um facto natural, se resulta ou não da vontade da Administração Pública.

Se seguirmos o entendimento do senhor professor Paulo Otero, segundo a causalidade da atuação administrativa, a resposta é não. A Administração Pública desenvolve a sua ação de forma finalista e, por isso, não foi a própria que tomou a decisão.

O que o presente caso acarreta é uma invalidade do ato administrativo. Segundo o senhor professor Freitas do Amaral, entende-se por invalidade do ato administrativo “o valor jurídico negativo que afeta o ato administrativo em virtude da sua inaptidão para a produção dos efeitos jurídicos que devia produzir”.

Esta ilegalidade, segundo a definição do senhor professor Marcello Caetano, pode revestir várias formas: a usurpação de poder, a incompetência, o vício de forma, a violação da lei e o desvio de poder.

Pensamos aplicar-se ao caso a invalidade da emissão de ordens de pagamento de subsídios de desemprego e de invalidez que não eram legalmente devidos por vícios de incompetência, forma e violação da lei – o senhor professor Freitas do Amaral discorda do último vício, pensando que que a violação da lei é um comportamento antijurídico da Administração, não sendo esta que comete a ilegalidade, mas um particular.

Prosseguindo com o caso, no dia seguinte, depois da tempestade, houve um restabelecimento de energia. Um funcionário do centro distrital de Setúbal do ISS, Tibúrcio Preguiçoso, recebe as guias eletronicamente emitidas. TB desrespeita a Circular MTSS/139/2018. Estas definem-se como comandos normativos apelidados por “direito circulado” que são resoluções meramente administrativas de caráter geral e abstrato, sem eficácia externa, vinculando os seus comandos somente a Administração Pública hierarquicamente, dependendo do órgão de que foram emanados. Percebemos, pois, que Tibúrcio Preguiçoso desrespeita uma fonte administrativa que lhe era destinada, devendo-lhe obediência.

Nota-se aqui que Tibúrcio Preguiçoso agiu com dolo (violação da lei por ação ou omissão tendo consciência do que está a fazer). O dolo inclui-se num dos vícios da vontade que causa a invalidade do ato administrativo.

Há diversos tipos de dolo. Ao passo que o direto é aquele que ocorre quando a agente prevê o resultado e, por isso, pratica todos os atos necessários para alcançar tal conduta, o indireto define-se como aquele segundo o qual o que o sujeito não quer a produção do resultado, mas mesmo prevendo que este poderá acontecer, assume o risco de causá-lo. Existe, ainda, o eventual, segundo o qual o agente prevê mais de um possível resultado típico que pode ocorrer da conduta e escolhe um resultado que pretende atingir.

Deste modo, Tibúrcio Preguiçoso cometeu uma ilegalidade, não podendo considerar-se que um ato administrativo com base no mesmo seja válido. Há que anulá-lo, na opinião do senhor professor Freitas do Amaral. Contudo, o CPA não refere nada sobre atos praticados por dolo, mas indica no artigo 161º/2 que os atos praticados sob coação são nulos.

De seguida, ao aperceber-se do sucedido, o diretor do centro distrital de Setúbal solicita instruções ao Presidente do Conselho diretivo daquela instituição pública, através de uma aplicação informática interna.

O Presidente do Conselho que estava constipado, mas insistia em trabalhar, não conseguiu conter um violento espirro e premiu a tecla do seu computador, autorizando os pagamentos efetuados por Tibúrcio Preguiçoso. Aqui cabe distinguir se a vontade do chefe foi livre e esclarecida. Sabemos que não, como consta do enunciado, correspondendo o espirro, portanto a um ato automatista.

Se não entendermos que o ato em questão resultou de uma automatização, equiparando esta a um facto natural, cabe entender se o erro praticado foi um erro vício ou um erro obstáculo. O primeiro distingue-se por ser o que acontece quando a própria formação da vontade do agente é deturpada, podendo concretizar-se como um erro sobre a pessoa, por exemplo. O que caracteriza o segundo é um facto exterior ao agente que não o permite exercer a sua vontade. Neste caso, pensamos que o titular do órgão administrativo enfrenta uma causa externa, tendo agindo com sede num erro obstáculo.

Existe ainda a possibilidade de considerar que o presidente agiu com negligência. Esta decorre de uma omissão, quando o sujeito causador do dano não observa um dever de cuidado. Contém alguns pressupostos: a violação de um dever objetivo de cuidado, a possibilidade objetiva de prever o preenchimento do tipo, e a produção do resultado típico quando este surja como consequência da criação ou potenciação pelo agente, de um risco proibido de ocorrência do resultado. Neste sentido, consideramos que o presidente não devia ter ido trabalhar se se encontrava doente.

Há dois tipos de negligência, a negligência consciente, segundo a qual o agente representou como possível o resultado ocorrido, mas confiou, não devendo confiar, que ele não se verificaria e a negligência inconsciente, segundo a qual o agente infringe o dever de cuidado imposto pelas circunstâncias, não pensando sequer na possibilidade do preenchimento do tipo pela sua conduta.

Contudo, após analisada melhor a questão, sabemos que o que aconteceu foi uma causa externa ao titular do órgão que o fez agir da mesma forma, e não uma atuação com sede em negligencia.

A juntar a tudo isto temos ainda o Regulamento das prestações sociais, aprovado pelo Ministério do Trabalho e Ministério da Segurança Social cujo determina que em caso de corte de energia que perturbe o normal funcionamento do sistema informático da SS, todos os pagamentos ficam suspensos, até serem confirmados, num prazo de 3 meses.

Ora, o regulamento é um ato administrativo que produz efeitos jurídicos externos, 135º CPA, estando a sua eficácia determinada nos artigos 139 e ss. CPA. Neste caso o regulamento era eficaz, ficando os pagamentos suspensos até serem confirmados, num prazo de 3 meses.

Para que um regulamento seja eficaz, é necessário que uma lei o aprove, como indicam os artigos 112º e 136º do CPA.

O que finda o caso em análise, pensamos ser a anulação do ato de emissão de milhares de ordens de pagamento de subsídios de desemprego e de invalidez que não eram legalmente devidos não com base numa ilegalidade (como indica o senhor professor Marcello Caetano), mas sim em atos com base em erro de facto, dolo ou coação, sem dizer qual o vício administrativo, ou seja, sem reconduzir o vício do ato administrativo a nenhuma ilegalidade (seguindo a ótica do senhor professor Freitas do Amaral).

É importante ainda referir que há doutrina que defende que a problemática dos vícios da vontade não tem lugar autónomo na teoria do ato administrativo, apenas se reconduzindo ao Direito Privado e ao negócio jurídico, como são de exemplos os senhores professores Marcello Caetano, Gonçalves Pereira e Vieira de Andrade.

Considerando que o problema da questão se encontra na automatização do ato administrativo, a solução seria a mesma, ou seja, a anulação dos subsídios e ordens de pagamento.

De acordo com o mesmo, pode discutir-se se podemos inserir nesta questão a figura do enriquecimento sem causa do direito privado, por parte de quem recebeu o dinheiro e, por isso, se a Administração teria legitimidade para requerer a devolução do dinheiro.

É ainda necessário referir uma possível Responsabilidade Civil por parte da Administração Pública, uma vez esta, anulando os atos que praticou, estaria a frustrar as espectativas dos particulares que receberam o dinheiro (uma vez que já poderiam ter gasto, por exemplo). Esta figura clássica do Direito Civil (responsabilidade civil) foi transposta para o direito publica e está consagrada no art.º 22 da CRP.