Acórdão do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa

 Tribunal Administrativo Do Círculo de Lisboa

 Conclusão: 25/05/2022

 Processo n.º: 2658/18.FAMF 

Tribunal: TAC de Lisboa | Secção: Contencioso Administrativo | Relator: Andreia Rodrigues, Carla Pereira, Clarisse Marques, Guilherme Fescina, Margarida Crespo, Pedro Rezende.

 Sumário: Caso que envolve um conflito de interesses entre o Ministro das Finanças e a sua antiga e posterior ocupação enquanto docente da ISER, que pode ter ou não favorecido a tomada de decisão em prol da Instituição | Recorrente: Florbela Betão, Diretora da Faculdade de Arquitetura | Recorrido 1: Estado Português, enquanto Pessoa Coletiva Pública | Recorrido 2: Manuel Cordeiro, Ex-Ministro das Finanças e Vice-Reitor do ISER | Recorrido 3: Mafalda Roxo, Ex-Ministra da Educação, e Nataniela Menezes, Ministra da Educação. 

Acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa:

 1) RELATÓRIO

 A Autora, 

BETÃO, com residência na Avenida da Liberdade em Lisboa, DIRETORA DA FACULDADE DE ARQUITETURA ENQUANTO REPRESENTANTE DESTA INSTITUIÇÃO,

 Intentou, ao abrigo do artigo 12.º, n.º 1, alínea a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, uma ação administrativa comum na qual requer a impugnação do ato administrativo, bem como o ressarcimento pelos danos causados e uma acusação por comportamento indevido, violando os princípios do Direito Administrativo mencionados no Código de Procedimento Administrativo,

 Contra,

ESTADO PORTUGUÊS, Pessoa Coletiva Pública, nomeadamente sobre os Ministérios das Finanças e da Educação, 

Tendo em consideração a seguinte Contraparte, MANUEL PARDELHAS DA SILVA CORDEIRO, residente no Concelho de Almada, anterior Ministro das Finanças e atual Vice-Reitor do Instituto Superior da Economia da Realidade (ISER); 

A Autora requer, i) a determinação do ato administrativo como ilegal e, consequentemente, a anulação do mesmo, pois a decisão sobre o mesmo foi tomada sem ter em conta todos os procedimentos necessários, havendo uma má condução do ato administrativo, não foi tida em conta a audiência dos interessados e não foi devidamente fundamentada, ii) provando-se que há, efetivamente, uma violação do princípio da imparcialidade por parte do réu, tal como violação dos princípios da igualdade e da justiça e razoabilidade, pedindo um ressarcimento pelos danos causados. 

2) FUNDAMENTAÇÃO

 a) Matéria de Facto Com base na análise crítica dos documentos juntos aos autos (documentos esses que foram apresentados pela Autora e pelas Contrapartes durante a realização da audiência de julgamento) e de acordo com a argumentação apresentada, com recurso à prova testemunhal e perícia, com interesse para a decisão final, Dão-se como provados os seguintes factos: 

i) Foram apresentados 22 projetos pelo MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E DO ENSINO SUPERIOR ao MINISTÉRIO DAS FINANÇAS;

 ii) O Ministro das Finanças dispunha de uma verba para dotar um ou, possivelmente, mais projetos de Investigação do Ensino Superior;

 iii) Todos os Projetos que participaram, à partida, encontravam-se todos em igualdade de circunstâncias

iv) Somente o projeto de criação do Centro de Investigação Verdadeiramente Catita (CIVC) pertencente ao Instituto Superior da Economia da Realidade (ISER) recebeu despacho favorável do Ministro das Finanças, Manuel Cordeiro.

v) Tanto o Instituto Superior da Economia da Realidade (ISER) como a Faculdade de Arquitetura são Universidades Públicas;

 vi) O senhor MANUEL CORDEIRO, ex-Ministro das Finanças, faz parte do quadro docente do Instituto Superior de Economia da Realidade (ISER).

 vii) A decisão do Ministro das Finanças, Manuel Cordeiro, foi de apoiar o Centro de Investigação Verdadeiramente Catita (CIVC) por meio do cofinanciamento nacional, atribuindo-lhe um montante de 8 (oito) milhões de euros.

 viii) O projeto de criação do Centro de Investigação Verdadeiramente Catita (CIVC) recebeu fundos europeus pela subvenção de 5 (cinco) milhões de euros, no âmbito do projeto europeu Portugal 2020.

 ix) O senhor MANUEL CORDEIRO após deixar o cargo de Ministro das Finanças retornou ao Instituto Superior da Economia da Realidade (ISER) como vice-Reitor desta mesma instituição;

 x) O procedimento administrativo foi tramitado em parte no âmbito do MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. 

xi) O MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO selecionou os 22 projetos, entretanto, não realizou audiência prévia com os interessados.

 xii) A relação de proximidade entre o Reitor do Instituto Superior da Economia da Realidade (ISER) e o Sr. Manuel Cordeiro, como parte do quadro docente da mesma Instituição.

b) De Direito

 i. Questão relativa ao financiamento europeu

Dá-se por facto não comprovado que a utilização da dotação especial do Ministério das Finanças para o apoio dos projetos nacionais é tida em conta conforme já sejam detentores de financiamento europeu, mas que necessitam igualmente de cofinanciamento nacional para a sua efetiva concretização. Todos os projetos já tinham recebido financiamento europeu, não há diferença nesse sentido, em termos de igualdade, perante todos os projetos. Por Lei, a afetação da verba só pode ser feita com a assinatura do Ministro das Finanças e tem como objetivo principal o desenvolvimento económico, social e territorial para promover Portugal. Tal não influencia a forma como a decisão é tomada.

 ii. Acusação de violação do princípio da imparcialidade, alegada pelo autor

A Diretora da faculdade de arquitetura, Florbela Betão, intentou uma ação perante o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa de um ato administrativo contra o Ministério das Finanças e Ministério da Educação, nomeadamente contra o Senhor Manuel Cordeiro, por violação, dentre outros, do Princípio da Imparcialidade.

 O Princípio da Imparcialidade, consagrado na Constituição como um princípio fundamental da Administração Pública no Art. 266.º/2 e no Art. 9.º do CPA. É um princípio que exige isenção, equidistância e transparência entre quem decide e o respetivo destinatário da decisão. Só desta forma é possível garantir que haja prossecução do interesse público que deve ser feita sem que atenda aos interesses próprios de quem decide. Este princípio pode ser visto como um limite material interno da atividade administrativa e está associado a uma lógica de tutela de confiança por parte dos particulares nos agentes da Administração Pública. 

O Art. 9.º do CPA exige que a Administração tenha em conta, na sua decisão, todos e unicamente os interesses relevantes no contexto decisório, adotando soluções que preservem a isenção administrativa e a confiança nessa mesma isenção. A imparcialidade é variadas vezes colocada em causa, o legislador identifica situações que podem suscitar uma situação de valores e interesses por parte da Administração, no Art. 69.º do CPA, no âmbito das garantias de imparcialidade. A doutrina e a jurisprudência têm vindo a interpretar este artigo no sentido de afirmar a intenção taxativa do legislador, de modo que seja evitada a excessiva invalidação de atos administrativos por meras situações em que algum interessado possa considerar ter sido proferido com parcialidade.

O Princípio da Imparcialidade, na sua vertente negativa, consiste na ideia de que os titulares de órgãos e agentes da Administração Pública estão impedidos de intervir em procedimentos, atos ou contratos que digam respeito a questões do seu interesse pessoal. O Senhor Manuel Cordeiro, antes de ocupar o cargo de Ministro das Finanças, fazia parte do quadro docente do Instituto Superior de Economia da Realidade (ISER).

 Posteriormente, quando ocupava o já referido cargo no Ministério das Finanças, manteve relações de proximidade além do âmbito profissional com o Reitor do ISER, como foi provado com o testemunho da Sra. Ana Raquel Garcia. Após o fim do seu período como Ministro das Finanças retornou ao ISER como Vice-Reitor. Dessa maneira, devido a essas circunstâncias de proximidade entre o ex-Ministro das Finanças e o ISER e de um contínuo interesse neste Instituto, poderia razoavelmente ter-se suspeitado da isenção da conduta do titular do órgão, devendo o Senhor Manuel Cordeiro, nos termos do artigo 73º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo (CPA) deveria ter pedido dispensa de intervir na escolha do projeto a ser beneficiado.

Na sua vertente positiva, a imparcialidade é um dever da Administração Pública de ponderar todos os interesses públicos secundários e os interesses privados legítimos equacionáveis para o efeito de certa decisão, sendo um limite para a discricionariedade administrativa, não podendo haver ponderação de interesses alheios a previsão normativa. O Senhor Manuel Cordeiro, devido às suas relações com o Instituto Superior de Economia da Realidade, levou em consideração interesses alheios dos que deveriam ter sido ponderados para tomada do ato de decisão.

 iii. Acusação de violação dos princípios da igualdade e da justiça e razoabilidade, alegada pelo autor

O Princípio da Igualdade está consagrado no artigo 6º CPA e nos artigos 13º e 266º/2 da CRP. No âmbito deste princípio, devem ser tratadas de igual modo as situações iguais e de forma diferente as que forem diferentes. Portanto, proíbe a Administração Pública de atuar de forma discriminatória perante os particulares (proibição da discriminação). Assim como em decorrência deste princípio obriga introduzir-se todas as diferenciações necessárias para atingir a igualdade substancial (obrigação de diferenciação). Ao contrário dos particulares, a Administração está completamente vedada de tomar decisões arbitrárias no que toca a escolhas que revelem alguma categoria de discriminação ou que passe por distinções arbitrárias entre os indivíduos.

A decisão não seguiu com este princípio, dado que o Réu e a ex-Ministra da Educação não justificaram a aprovação do financiamento deste grupo com base em qualquer critério e ambos alegaram ter delegado a função de apreciação dos grupos aos seus assistentes, como estes depuseram em tribunal, portanto a totalidade dos projetos não foi considerada da mesma maneira. Esta violação torna o ato administrativo ilegal e suscetível de ser impugnado contenciosamente.

Por seu turno o Princípio da Justiça e da Razoabilidade está previsto no artigo 8º do Código de Procedimento Administrativo (CPA). Quanto à justiça, procura-se tratar de forma justa todos aqueles que estabelecerem relações com a Administração Pública, devendo cada um ter aquilo que lhe é devido. A Administração Pública deve procurar garantir a equidade do caso concreto. Assim, não basta que a Administração Pública tenha uma atuação que chegue a uma solução com um conteúdo justo (dimensão material da justiça), é também necessário ter em conta os modos como se decide e verificar se foram cumpridos os procedimentos justos para se obter uma decisão justa (dimensão formal da justiça).

Para tal, é necessário agregar à justiça a imparcialidade, a equidade e a razoabilidade. Quanto à razoabilidade, é apresentado um critério valorativo que não é estritamente jurídico e que por isso introduz uma dimensão lógica à atuação administrativa através da referência a valores extrajurídicos e da impossibilidade das decisões administrativas colocarem em causa estes valores de natureza extrajurídica, portanto, exige-se, que as decisões da Administração sejam em separado, contudo, simultaneamente “legais e justas”.

No presente caso, os procedimentos necessários para se obter uma decisão justa não foram seguidos, assim como, o conteúdo da decisão não foi justo para com os outros projetos também apresentados.

iv. Alegado mau procedimento administrativo, sem audiência dos interessados e sem devida fundamentação, alegada pelo autor

Primeiramente, é importante ter em conta dois princípios para avaliar o procedimento administrativo, o Princípio da Legalidade e o Princípio da Boa Administração Pública. Relativamente ao primeiro mencionado, todos os poderes públicos devem ser subordinados à Lei. O princípio que sustenta a subordinação jurídica da Administração Pública é o princípio da Legalidade que decorre dos artigos 2.º e 266.º/2 da CRP e do artigo 3.º do Código do Procedimento Administrativo.

Tradicionalmente, apontam-se dois tipos de vinculação da Administração – Por um lado, a vinculação de competência que incide sobre a imposição de a Administração apenas atuar quando tem competência para tal; e por outro lado, a vinculação do fim que passa pelos poderes legais terem um fim de interesse público a prosseguir, do qual não se devem desviar.

Relativamente ao Princípio da Boa Administração Pública, encontra-se consagrado no Art. 5.º do CPA, assim como no Art. 41.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Este princípio consagra o dever de a Administração prosseguir o interesse público da forma mais eficiente possível, sendo que para o fazer a Administração Pública deve seguir critérios de eficiência e celeridade, mencionado no Art. 5.º/1.

 Alega o autor, de acordo com o artigo 152º do CPA, que a decisão tomada não tinha fundamentação suficientemente válida.

Sobre o dever de fundamentação, em toda e qualquer atuação administrativa implica que aquele que assume a posição como órgão decisor, é responsável por apresentar um raciocínio coerente, lógico e suficientemente justificado, de modo que a não haja qualquer tipo de dúvidas à parte que, eventualmente, sofrerá com essa mesma decisão (Art. 152.º e ss. do CPA e Art. 268.º/3 da Constituição).

 O dever de fundamentação consiste numa “sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão”, de acordo com o Art. 153.º, nº 2 do CPA, equivalente à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato. Ora, considerando a “sucinta exposição” um conceito indeterminado, tendo em conta que a brevidade da exposição é relativa, depende, então, de preenchimento no caso concreto.

De acordo com o Art. 153.º/1 do CPA, a fundamentação tem de ser expressa, ou seja, enunciada de um modo explícito. do contexto do próprio ato.

Alega também o autor, com base no artigo 121.º do CPA, que o MINISTRO DAS FINANÇAS, não cumpriu com uma obrigação a que está adstrito devido às funções administrativos e de acordo o procedimento de um ato administrativo, no qual o MINISTRO DAS FINANÇAS deveria ter procedido a uma audiência dos interessados que envolvesse todas as PARTES dos 22 Projetos que foram a seleção.

De acordo com o artigo 121º do CPA, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido prestável desta. De acordo com o nº2 deste mesmo artigo, os interessados nesta fase devem e podem pronunciar-se sobre todas as questões com interesse para a decisão. Os interessados podem ainda requerer diligências e juntar documentos que se achem pertinentes.

 A Administração Pública tem poder discricionário para decidir se opta pela audiência dos interessados de forma escrita ou de forma oral (122º/1 e 2 do CPA). A falta desta fase no procedimento administrativo gera uma invalidade.

No entanto, o também prevê no seu artigo 124º do CPA algumas situações que podem levar à dispensa da Audiência Prévia dos interessados. Neste caso, pela contraparte foi invocado que a audiência prévia não se teria realizado devido ao número elevado de interessados e, que se todos fossem ouvidos, atrasaria todo o procedimento administrativo, podendo ter consequências visto que era necessário o financiamento.

 Este tribunal analisou as exceções invocadas para a dispensa da audiência e determina:

i) Relativamente à exceção presente no artigo 124º, nº1, a) do CPA (“A decisão seja urgente”), considera-se que apesar da necessidade de cofinanciamento nacional, em nada foi provado a necessidade urgente de decisão. O autor apresentou ainda em julgamento a Perita Beatriz Leitão, que nos falou sobre o Procedimento Administrativo, e que confirmou que neste caso específico não havia a necessidade de uma rápida tomada de decisão.

ii) Também não é considerada por este Tribunal, a exceção invocada pela contraparte presente no artigo 124º, nº1, d) do CPA (“O número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável, devendo nesse caso proceder-se a consulta pública, quando possível, pela forma mais adequada.”), invocada pela contraparte, considera-se que apesar de ser um número elevado de interessados, a quantia atribuída ao projeto era demasiado alta para que tal decisão fosse tomada sem se obter por parte dos interessados, declarações relativas aos seus interesses. 

Assim, não considerando estas exceções invocadas, a sanção aplicada a este ato passa pela invalidade do ato, que segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, se considera que a invalidade do ato administrativo é o valor jurídico negativo que afeta o ato administrativo em virtude da sua inaptidão intrínseca para a produção dos efeitos jurídicos que devia produzir.

3) DECISÃO

Nestes termos, e com fundamento no supra exposto, os juízes do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa julgam:

I. Procedente a violação dos princípios fundamentais da imparcialidade, da igualdade e da justiça e da razoabilidade por parte do Ex-Ministro das Finanças, Manuel Cordeiro. Uma vez que a atual Constituição da República Portuguesa consagra inúmeros princípios fundamentais de um Estado de Direito, tendo todos eles grande relevância ao nível do Direito Administrativo uma vez que muitos deles são especificamente direcionados para a Administração Pública. Neste âmbito, considera-se que houve a violação desses mesmos princípios que deviam ter sido salvaguardados pelo Réu aquando do exercício das suas funções enquanto Ministro das Finanças; e

 II. Procedente a falta de fundamentação da decisão por parte do Réu quanto ao despacho por este feito. Considera-se, ainda, que houve falta de fundamentação do ato administrativo uma vez que o Ex-Ministro das finanças apenas menciona como fonte de decisão que havia “necessidade da subvenção para não se perder o apoio europeu”. Assim, há uma ilegalidade do ato administrativo porquanto da violação do requisito de fundamentação do fim a que a o Ex-Ministro no exercício das suas funções estava vinculado; e

III. Procedente, também, a violação dos deveres de audiência prévia dos interessados a que Manuel Cordeiro estava legalmente adstrito segundo os artigos 121º e seguintes do CPA. Este direito, a audiência prévia, concretiza o princípio da colaboração da administração com os particulares e o da sua participação (previstos nos arts. 11º e 12º do CPA e art. 267º, nº5 da CRP), que consequentemente foi violado pelo Réu. Apesar de haver exceções a este dever de audiência prévia, considera-se que estes não se aplicam no caso em apreço.

Em suma os juízes do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa acordam:

a) Decidir pela anulabilidade do presente ato administrativo por violação dos deveres de fundamentação, dos princípios fundamentais da Administração Pública, bem como do direito de audiência dos interessados; e 

b) Decidir pela invalidade do despacho administrativo.

Registe e notifique.

 Lisboa, 25 de Maio de 2022. 

Os Juízes de Direito, 

Andreia Rodrigues - 64740

Carla Pereira  - 64746

Clarisse Marques - 63615

 Guilherme Fescina - 63930

Margarida Crespo - 64610

Pedro Rezende - 63595