Resolução do caso prático n° 3 | Letícia Cabral e Ana Catarina Valente

 1- A Presidente determinou, por despacho, que os serviços jurídicos, financeiros e de recursos daquele organismo deviam ser transferidos para o Porto.

Não é regulamento por não ser geral e abstrato, Analisar se é ou não um ato administrativo

Em primeiro lugar, cabe analisar o despacho, este é um gênero de ato administrativo, e se trata de uma decisão proferida por uma autoridade administrativa em matéria que lhe é submetida à aplicação, podendo ser informativo ou decisório

Segundo o professor Diogo Freitas do Amaral, os atos administrativos são atos unilateralmente determinados, no exercício do poder administrativo, por um órgão administrativo ou outro habilitado pela lei (2º CPA), emitindo uma decisão e visando produzir efeitos externos para uma situação individual e concreta. Algumas características dos atos administrativos estão presentes no artigo148º do CPA, como por exemplo: Visam produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta – somente com eficácia externa (regulam relações da administração pública com os particulares), além de precisarem ter conteúdo decisório (Não sendo apenas juízos de valor ou opinião)

Existem diversos tipos de atos administrativos, nomeadamente:

Atos constitutivos: produzem efeitos inovadores, de modo que o particular, antes do ato, se encontre numa posição jurídica diferente daquela que detém após a sua emanação e que, a modificação é imputável ao conteúdo do próprio ato administrativo. O autor tem o propósito de modificar o estado material do direito.

Atos declarativos: assentam numa verificação de circunstâncias, sem que à respetiva declaração se associe a introdução de um efeito constitutivo. Trata-se de uma pronúncia da AP com caráter regulador, dirigem-se frequentemente a uma clarificação.

Atos administrativos de conteúdo negativo: traduzem-se na emissão de uma decisão de conteúdo negativo, ou seja, uma decisão através da qual a administração conclui indeferindo a pretensão do interessado ou mesmo recusando a própria apreciação de requerimento apresentado. 

Atos impositivos: impõem o cumprimento de um comando, de sentido positivo (obrigação) ou negativo (proibição). Impõem ao destinatário o cumprimento de uma obrigação que já existia, sem que essa existência tivesse sido ainda formalmente reconhecida. 

Atos tácitos: por regra, os atos administrativos são expressamente emitidos. O art. 130º CPA estatui que só existem atos tácitos nas situações em que a lei expressamente preveja a formação dos diferimentos tácitos

No caso da decisão da presidente, entretanto, apesar de ter características impositivas, só produz efeitos internos (uma vez que regula relações intra administrativas). Segundo o professor Aroso de Almeida existem dois tipos de atos com efeitos internos: aqueles que possuem só relevância interna (emissão de ordens de serviço) ou no âmbito de procedimentos administrativos com relevância externa, sendo internos apenas os atos em relação a outros órgãos da mesma entidade pública.

      PROBLEMA: Há Falta de regulação dessas atividades, uma vez que o CPA de 2015 não regula os pressupostos, características e possíveis invalidades dos atos administrativos com eficácia interna, ocorrendo uma margem quase total de discricionariedade

O exercício do poder administrativo era classificado em 3 categorias: regulamento (ato unilateral normativo), ato administrativo (decisão unilateral de um caso concreto) e contrato administrativo (acordo bilateral produtor de efeitos jurídicos) Essas são as categorias para os “atos reais”. Surgiu, recentemente, uma quarta categoria da atuação administrativa: a categoria das operações materiais (Atuação física, sem relevo jurídico, 198º -1 CPA = FA)

2- Estatutos referem que cabe ao Conselho de administração aprovar o Regulamento interno, mas diretor jurídico decreta (aprova) o regulamento interno que determina que os trabalhadores do INFARMED que se deslocarem para o Porto não podem continuar a usar os computadores portáteis que lhes foram atribuídos por aquela pessoa coletiva pública para fins pessoais, designadamente para contactarem, por Skype, com as suas famílias.

Antes de abordarmos esta questão, importa referir que os regulamentos são, de acordo com o professor Diogo Freitas do Amaral, um conjunto de normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração, ou por outra entidade habilitada por lei, podendo esta entidade ser pública ou privada. Já no artigo 135º do CPA, diz-se que os regulamentos administrativos são normas gerais e abstratas, pelo que se aplicam a uma generalidade de destinatários indeterminados e em várias situações não se esgotando a um único momento, e que visam produzir efeitos jurídicos externos no exercício de poderes jurídico-administrativos. Apesar de o 135° do CPA apenas se referir aos regulamentos com efeitos externos, este também se aplica aos regulamentos internos por analogia ao 2°/3 do CPA.

Existem várias espécies de regulamentos, tais como:

O regulamento de execução, que invoca uma lei habilitante e complementa, concretiza e aprofunda a disciplina jurídica constante dessa lei, de modo a permitir a sua aplicação aos casos concretos.

O regulamento independente, de conteúdo inovador, que deve invocar a lei que defina a competência para a sua aprovação, mas não a completa nem a desenvolve, nos termos do 136º/3 CPA.

O regulamento autónomo, que tanto podem ser independentes como de execução, sendo aprovados pelos órgãos integrados da Administração autónoma ou independente.

Além destes regulamentos existem também outros, relativos ao objeto do regulamento:

Os regulamentos de organização (que distribuem as funções pelos vários departamentos da administração, organizando as tarefas administrativas), de funcionamento (disciplinam o funcionamento dos serviços e da Administração) ou de polícia (limitam a liberdade individual pública).

Já no que toca ao âmbito da sua aplicação, os regulamentos podem ser gerais (com vigência em todo o território nacional), locais (com domínio de aplicação limitado a um certo espaço territorial) ou institucionais (emanam de Institutos Públicos ou Associações Públicas e aplicam-se aos seus órgãos).

E além disso, referindo os regulamentos que se distinguem dado o âmbito da sua eficácia, estes podem ser regulamentos internos (cujos efeitos jurídicos se produzem na esfera jurídica da entidade de que emanam) e regulamentos externos (cuja produção de efeitos se dá relativamente a outros sujeitos que não a entidade de onde emanou).

Neste caso, parece-nos que o regulamento decretado pelo Diretor dos Assuntos Jurídicos é um regulamento de polícia, pois há uma limitação da liberdade dos trabalhadores, bem como é um regulamento institucional que se aplica apenas aos órgãos do Instituto Público INFARMED além disso, é um regulamento interno pois produz efeitos apenas na esfera jurídica da pessoa coletiva de onde emanam.

3- Trabalhadores: Decisão da presidente é ilegal por não fazer audiência prévia

Como foi explicado anteriormente, a decisão da presidente foi um ato unilateral e para uma situação individual e concreta, porém apenas com efeitos internos, portanto há dúvidas quanto ao regime que se deve aplicar. Uma solução possível é a de, por meio do artigo 2º no 3 do CPA, expandir a aplicação de certas normas previstas no código aos atos com eficácia interna, desde que concretizem preceitos constitucionais ou princípios gerais do direito.

Nesse caso, a norma que permite a esse alargamento do âmbito é, segundo a doutrina maioritária, o artigo 267 n 5 da Constituição da República Portuguesa, uma vez que consagra o direito de participação, entretanto, existe também a possibilidade de fundamentar essa extensão por meio do artigo 16 da Constituição, pois se trata, efetivamente de um direito fundamental, o direito s ser ouvido.

Expandindo a aplicação do regime de atos administrativos aos com eficácia interna os trabalhadores, por serem parte interessada, teriam direito à audiência (268-3 CRP e 121 CPA). O direito à audiência se localiza a meio caminho entre a fase da instrução e da decisão final e permite aos interessados se pronunciar e se informar a respeito da pré decisão administrativa

Segundo um acórdão do Supremo Tribunal administrativo de 14/10/,  a falta de audiência prévia à atos administrativos, quando não seja legalmente dispensada, constitui preterição de formalidade essencial, gerando a anulabilidade do acto (n.º 1 do art. 163.º do CPA). (Apesar de existir uma divergência doutrinária que defende uma nulidade nesses casos)

Por sua vez, a anulabilidade distingue-se pelo facto de não implicar a ineficácia do ato anulável, mas apenas quando o mesmo for anulado (art. 163º/2 do CPA), ser obrigatório atender ao ato até à sua anulação, ter um determinado prazo para ser impugnável, só poder ser requisitada perante um tribunal administrativo ou perante a Administração e a sentença proferida sobre o ato ser uma sentença de anulação

O Regulamento é ilegal por não ter sido aprovado pelo órgão competente e por configurar restrição desproporcional?

Já no que toca à questão de saber se é ilegal por configurar uma restrição desproporcionada do direito constitucional à compatibilização entre a vida profissional e a vida familiar, podemos aqui falar também da questão do procedimento do regulamento administrativo, cujo regime está contido no artigo 97º a 101º do CPA.

Neste caso, como havia aqui uma restrição de um direito constitucional, os interessados que vêem os seus direitos restringidos poderiam sempre ser ouvidos no prazo de até 30 dias de acordo com o 100º/1 CPA, o que não parece ter acontecido e por esse motivo poderiamos estar diante de uma ilegalidade procedimental do qual resultaria também uma inconstitucionalidade pois há violação do direito dos trabalhadores, contido no 59º/1 b) da CRP e por isso há violação da Constituição nos termos do 143º/1 CPA.

Contudo, a questão que se coloca aqui é a de se saber se há ou não uma ilegalidade neste regulamento interno, por ter sido aprovado por um órgão que não é competente e pelo facto de haver uma restrição desproporcionada do direito constitucional à compatibilização entre a vida profissional e a familiar.

No que toca aos pressupostos do regulamento administrativo, este precisa de uma lei de habilitação que lhe atribua competência para a sua emissão e deve invocar essa mesma lei, sob pena de ser inválido nos termos do artigo 112º/7 da CRP e 136º/1 e 2 do CPA. Para além disso, nos termos do 143º do CPA, estes precisam também de ser conformes à Constituição, lei e princípios gerais do Direito Administrativo, bem como ao Direito Internacional e Direito da União Europeia (estando por isso sujeitos ao princípio). E serão também inválidos os regulamentos que desrespeitem os estatutos, bem como regulamentos de órgãos hierarquicamente superiores ou com poderes de superintendência ou os regulamentos emanados pelo delegante, nos termos do 143º/2 do CPA.

Como a questão que se coloca inicialmente é a de se saber que o regulamento é ilegal por falta de competência do órgão que o emitiu, temos que avaliar também os respetivos requisitos de legalidade do regulamento, sendo que estes dividem-se em:

Requisitos subjectivos: ou seja, para um regulamento ser legal, tem de ser emitido pelo órgão a que a lei atribui competência para tal.

Requisitos objectivos materiais: o conteúdo e o objecto têm que ser possíveis e inteligíveis , não podendo dizer respeito a matérias de reserva de lei , nem contrariar o princípio da legalidade.

Requisitos objectivos formais: a forma exigida é a que está presente na Constituição ou na lei. Mas neste caso, como estamos perante um regulamento interno, pelo que a forma pode até mesmo ser oral.E por último, os Requisitos objectivos funcionais: têm que visar a prossecução do fim de interesse publico definido por lei, respeitando o principio da imparcialidade.

Assim sendo, nos termos do 144º/1 e 2 do CPA, a invalidade dos regulamentos pode ser invocada a todo o tempo por qualquer interessado ou pelos órgãos administrativos, quando há ilegalidade formal ou procedimental, ou até mesmo haja uma invalidade que se prenda com casos de carência absoluta de forma legal ou de preterição de consulta pública exigida por lei, sendo que nestas situações e nomeadamente quando há uma violação da constitucionalidade, o desvalor jurídico que caberá ao regulamento administrativo será o da nulidade. Mas os regulamentos que são ilegais mas não são inconstitucionais, só podem ser declarados oficiosamente pela Administração no prazo de 6 meses após a sua publicação.

Pelo que, relativamente ao direito dos trabalhadores que fora violado desproporcionalmente, poderia invocar-se a invalidade a todo o tempo por qualquer interessado, por ser inconstitucional, o que levaria à nulidade do regulamento. Já no que toca à questão de ter sido aprovado por um órgão que não é competente, o regulamento seria ilegal nos termos do 143°/2 do CPA, revestindo incompetência relativa dado que há violação de uma competência entre órgãos da mesma pessoa coletiva, gerando anulabilidade.

De acordo com 144º nº 3 CPA, a declaração de invalidade produz efeitos desde a data de emissão do respectivo regulamento, e determina a repristinação das normas que ele haja revogado, salvo as ilegais ou as que deixaram de vigorar por outro motivo. Nos termos dos 144º/4 a retroatividade da declaração de invalidade não afeta os casos julgados nem os atos administrativos inimpugnáveis, salvo quando se trate de atos desfavoráveis para os destinatários.

4- Presidente defende que os trabalhadores não podem beneficiar dos mesmos direitos e garantias dos demais indivíduos e empresas pois estes direitos prosseguem um interesse público e as atuações administrativas só produzem efeitos internos.

Neste caso, esta fundamentação da presidente não nos parece proceder pois o objectivo a prosseguir pela Administração é o interesse público e a satisfação de necessidades colectivas nos termos do artigo 266º/1 da CRP). Contudo, este interesse público não é definido pela Administração, mas sim pela lei, manifestação da vontade geral, sendo o interesse público assim definido pelo poder político, num dado momento, no órgão legislativo por excelência, a Assembleia da República. Assim, a actividade administrativa é, sempre, uma atividade secundária porque se limita a executar a lei

Além disso, diz-nos o 266º/2 que os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição, devendo atuar no exercício das suas funções, respeitando, reforça-se, o princípio da igualdade, proporcionalidade, justiça, imparcialidade e boa-fé. Assim sendo visto que a Administração Pública está submetida ao princípio da legalidade, ou juridicidade, a Presidente da INFARMED não poderia simplesmente dizer que os trabalhadores não podem beneficiar dos mesmo direitos e garantias que os outros indivíduos e empresas pois tal seria inconstitucional e totalmente desproporcional sem justificação suficiente, violando-se o princípio da igualdade, pelo que haveria uma discriminação dos trabalhadores da INFARMED face às outras empresas.

Assim sendo, no caso do regulamento, como já mencionado, este seria inválido por violar o princípio da legalidade. Já no caso da decisão da presidente, deveria haver uma audiência prévia nos termos do 121º do CPA, como também já fora referido, bem como deveria haver uma fundamentação do ato administrativo que afeta os direitos, de acordo com o 152º/1 a) do CPA, sob pena de haver um vício de violação da lei, visto que a Administração infringe os princípios gerais que limitam a discricionariedade administrativa, nomeadamente os princípios constitucionais, tais como, o princípio da imparcialidade, da igualdade, da proporcionalidade, entre outros.

Trabalho realizado por

Letícia Cabral N°63603

Ana Catarina Valente N°64697

Bibliografia

AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo. Volume II. 4ª edição. Coimbra: Almedina, 2016.

COUPERS, João. Introdução do Direito Administrativo. 7ª edição. Lisboa: Âncora Editora, 2003.

AROSO DE ALMEIDA, Mário. Teoria Geral do Direito Administrativo. 5ª edição. Almedina, 2018