Procedimento Administrativo - Carla Pereira

 

Procedimento Administrativo

Carla Pereira

A atividade administrativa não se esgota na tomada de decisões, visto que antes e depois de cada decisão há sempre um conjunto de passos a tomar. A atividade da Administração Pública é em larga medida uma atividade processual, isto é, sobre cada assunto, começa num determinado ponto e depois caminha por fases, desenrola-se de acordo com um certo modelo, avança pela prática de atos que se encadeiam uns nos outros e pela observância de certos trâmites, de certas formalidades e de certos prazos que se sucedem numa determinada sequência que se denomina procedimento administrativo.

O Procedimento Administrativo é, assim, a sequência juridicamente ordenada de atos e formalidades tendentes à preparação e exteriorização da prática de um ato da Administração ou à sua execução (art. 1º, nº1 do CPA). Ou seja, são as fases por que caminha a atividade administrativa e que se desenrolam de acordo com determinadas formalidades, prazos e que seguem uma determinada sequência.

Geralmente, os procedimentos administrativos são divididos em duas categorias:

-      Procedimentos de iniciativa pública, onde a Administração toma a iniciativa de desencadear;

-      Procedimentos de iniciativa privada que são desencadeados por iniciativa dos particulares.

Contudo, tendo em atenção o critério do objeto, os procedimentos podem ser distinguidos entre decisórios e executivos. Os decisórios são procedimentos que têm por objeto preparar a prática de um ato da Administração. Por sua vez, os executivos são procedimentos que têm por objeto executar um ato da Administração, isto é, transformar o direito em facto.

Importa referir que os procedimentos decisórios podem ser de 1º ou 2º grau, conforme visam preparar a prática de um ato primário ou secundário.

Existe também, o procedimento comum (o que é regulado pelo próprio CPA) e o procedimento especial (são regulados por leis especiais) – conforme a disposição do 2º, nº5 do CPA.

Natureza Jurídica do Procedimento Administrativo

Quanto à natureza jurídica do procedimento administrativo, na opinião do professor Freitas do Amaral, confrontam-se, a respeito da natureza jurídica do procedimento administrativo enquanto processo ou não, duas teses opostas:

-  Tese Processualista: que defende que o procedimento administrativo é um autêntico processo, considerando que o procedimento administrativo e o processo judicial são espécies do mesmo género. O professor Freitas do Amaral apresenta que, apesar de não ter dúvidas da distinção entre o procedimento administrativo e o processo judicial, considera que são duas espécies diferentes, mas no mesmo género – o processo, isto é, a sucessão ordenada de atos e formalidades tendentes à formação ou à execução de uma vontade funcional.

-      Tese Anti Processualista: o procedimento não é um processo, considerando que o processo judicial e o procedimento administrativo são géneros diversos.

O professor Freitas do Amaral concorda que o procedimento administrativo e o processo judicial são muito diferentes entre si. Contudo, considera que é possível reconduzir ambos ao conceito jurídico de processo, que será a «sucessão ordenada de atos e formalidades tendentes à formação ou à execução de uma vontade funcional». Deste modo, o procedimento administrativo será um processo, através do qual o poder administrativo é concretizado numa série de atos e factos sucessivos. Por sua vez, Fernanda Paula Oliveira e José Figueiredo Dias adotam a distinção entre duas conceções para a natureza do procedimento administrativo: a conceção substantiva e a conceção adjetiva. Para estes autores, a primeira conceção encontra-se atualmente ultrapassada e é em geral a segunda que é seguida atualmente.

-      Conceções substantivas – as que o concebem com um ato: mais precisamente, estaríamos perante um ato-procedimento. Tratar-se-ia de um ato que tinha como característica específica a colaboração entre diversos órgãos para a produção de um mesmo resultado.

-      Conceção adjetiva – os atos instrumentais que se relacionam no procedimento são vistos como etapas de um percurso ou caminho ordenado racionalmente, tendo em vista a prática de um ato último e desejado. Cada um dos atos ou momentos do procedimento tem um fim imediato próprio e estes só mediatamente concorrem para atingir a finalidade do ato principal, o resultado jurídico unitário que será o objetivo de todo o procedimento.

Fases do Procedimento Administrativo

Quanto às diferentes fases do procedimento administrativo, e seguindo a divisão que o Professor Diogo Freitas do Amaral defende, divide-se o procedimento de 1º grau em 6 fases: inicial; da instrução; da audiência dos interessados; de preparação da decisão; de decisão; complementar.

A fase inicial é aquela que desencadeia o procedimento administrativo, podendo surgir de iniciativa própria (através de um ato interno, se através da Administração Pública – se for a Administração a iniciar deverá comunicá-lo às pessoas cujos direitos/interesses legalmente protegidos possam ser lesados, art. 110º, nº1 CPA); ou de iniciativa privada (através de requerimento de um particular interessado – art. 53º do CPA – do requerimento quer escrito, quer eletrónico devem constar as menções indicadas pelo art. 102º CPA).

A fase da instrução destina-se a averiguar os factos que se interessem à decisão final e, nomeadamente, a recolher as provas que se mostrarem necessárias (arts. 115º a 120º CPA). É uma fase largamente dominada pelo princípio inquisitório. Em matéria de prova podem ser resumidas as seguintes regras: dever de averiguação dos factos por parte da Administração; admissão ampla de meios probatórios; livre apreciação da prova; desnecessidade de prova ou alegação de factos públicos ou notórios ou dos que o diretor do procedimento, por força do exercício de funções, tenha conhecimento; ónus da prova a cargo dos interessados relativamente a factos que aleguem, sem prejuízo do dever geral de averiguação a cargo da Administração.

A fase da audiência dos interessados expressa o princípio da colaboração da administração com os particulares e o princípio da participação. É nesta fase de audiência dos interessados (arts. 121º a 125º CPA) que se inserem os princípios da colaboração da Administração com os particulares (art. 11º, nº1 CPA) e da participação (art. 12º CPA), tendo a Audiência dos Interessados dignidade constitucional – art. 267º, nº5 CRP. É nesta fase que se concretiza o direito de participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes dizem respeito.

O CPA admite duas formas de os interessados serem ouvidos no procedimento, antes de ser tomada a decisão final: ou por audiência escrita ou por audiência oral.

Uma vez que a lei não determina qualquer critério de opção do instrutor pela audiência escrita ou oral, compete ao diretor do procedimento, que goza de um poder discricionário, decidir se a audiência prévia dos interessados deve ser escrita ou oral (art. 122º, nº1 CPA). Importa referir ainda, que a falta de audiência prévia dos interessados, nos casos em que seja obrigatória por lei, constitui uma ilegalidade e tem como consequência a anulabilidade (art. 163º, nº1 CPA). Existem, porém, situações em que a audiência pode ser dispensada, se tal ocorrer, as razões do caso concreto deverão ser fundamentadas relativamente a essa dispensa. Tendo de ser expressa e autonomamente indicada na decisão final (124º, nºs 1 e 2 e 126º CPA).

Na fase da preparação da decisão a administração pondera adequadamente o quadro traçado na fase inicial, a prova recolhida na fase de instrução e os argumentos aduzidos pelos particulares na fase da audiência dos interessados.

Na fase da decisão põe-se fim a todo o procedimento administrativo, tal como qualquer facto do CPA que o acompanhem (cfr. art. 93º do CPA). Salvo disposição em contrário, o procedimento pode terminar pela prática de um ato administrativo ou pela celebração de um contrato (art. 126º CPA). Caso termine pela prática de um ato administrativo, todas as questões pertinentes, suscitadas durante o procedimento e que não tenham sido decididas em momento anterior, devem ser resolvidas pelo órgão competente (art. 94º, nº1 do CPA).

O art. 123º CPA, alerta-nos para a importância da divergência entre o órgão decisor e o órgão instrutor, uma vez que as decisões de ambos podem divergir. Quando for este o caso, deve-se ter em conta se o órgão instrutor ouviu os interessados, no processo de instrução. Caso não o tenha feito, deverá marcar-se uma nova audiência, de âmbito meramente instrutório.

Pode também dar-se a extinção do ato por: desistência e/ou renúncia dos interessados (art. 131º CPA); deserção dos interessados (art. 132º CPA); impossibilidade ou inutilidade superveniente (art. 95º CPA); falta de pagamento de taxas (art. 133º CPA); e deferimento tácito (art. 130º CPA).

Por fim, a última fase, a fase complementar é aquela onde são praticados determinados atos e formalidades posteriores à decisão final do procedimento.

 Bibliografia:

-Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume II

Realizado por: Carla Pereira (64746)